行政机关作出特许经营许可时,必要时要按照招投标的方式作出,否则法院会判决其许可程序违法并撤销许可决定
发布时间:2018-05-30 17:58
  在城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等特许经营领域,由于其涉及重大公共利益和商业利益,相关企业争取特许经营权的竞争相当激烈。但实践中,由于特许经营许可机关有时不按照法定程序实施许可,侵害相关企业公平竞争权的现象时有发生。鉴于此,专业的行政法律师通过对某供热有限公司诉某住房和城乡建设局特许经营一案,对特许经营的相关焦点问题进行说明和探究。
 
  在某供热有限公司诉某住房和城乡建设局特许经营一案中,从人民法院查明的事实可知:某供热有限公司于2010年9月28日成立并领取了营业执照,对通沟部分地区居民实施供热。2011年秋,某供热有限公司经某市发改委、某市环保局、某市规划局等相关部门的批准,投资改建了供热设备。拟对通沟及周边区域、南山东、西平台区域内的居民进行供暖,现该设备正在安装调试过程中。2015年4月7日,某供热有限公司向某市住房和城乡建设局提出《关于办理供热〈经营许可证〉的申请》,某市住房和城乡建设局收到申请后,拒绝履行法定职责。2015年7月23日法院作出(2015)浑行初字第19号行政判决书判决:一、确认某市住房和城乡建设局不履行法定职责行为违法;二、某市住房和城乡建设局于判决生效后10日内,对某供热有限公司申请的事项作出书面答复。2015年7月30日某市住房和城乡建设局作出《关于某供热有限公司申请办理〈经营许可证〉的答复意见》,该意见写明:你单位申请办理《供热特许经营许可证》的请示收悉,现答复如下:你单位的《经营许可证》2013年已经发放,供热特许经营范围已经批复,具体范围请按经营许可证批准范围执行。某供热有限公司不服某市住房和城乡建设局2015年7月30日的答复向法院提起行政诉讼,法院于2015年9月6日作出(2015)浑行初字第26号行政判决书判决:一、驳回某供热有限公司要求撤销某市住房和城乡建设局作出的“关于某华信供热有限公司申请办理《经营许可证》的答复意见”的诉讼请求。二、某市住房和城乡建设局于判决生效后10日内,对某供热有限公司申请的要求对东、西平台区域范围内的供热特许经营权许可是否准许,作出书面答复。2015年9月16日某市住房和城乡建设局作出“关于某供热有限公司申请办理东西平台《经营许可证》的答复意见”,该“意见”写明,某供热有限公司:你单位申请办理东西平台区域范围内的供热特许《经营许可证》的要求,现答复如下:依据《吉林省城市供热条例》的相关规定,该区域特许经营范围及特许经营权于2013年2月6日,依法审批已批准为某热力有限公司的特许经营权范围。同时,授予其特许经营权。
 
  第三人某热力有限公司于2006年6月获得供热特许经营权,对某区城区进行供热。2012年10月18日向某市住房和城乡建设局提出“某市城市供热企业经营许可变更申请表”,拟对本案争议的东西平台区域实施供热。2013年1月某市住房和城乡建设局与第三人某热力有限公司签订了《城镇供热特许经营协议》,同年1月30日某市住房和城乡建设局与第三人某热力有限公司又签订了《城镇供热特许经营权补充协议》。2013年2月6日某市住房和城乡建设局在第三人2012年10月18日向其提出“某市城市供热企业经营许可变更申请表”上签字“同意”并加盖单位行政审批专用章。
 
  2011年6月2日某市住房和城乡建设局向市政府提交《关于某新城供热特许经营权的请示》中写明:某新城以及周边地区近300万平方米建筑的供热工作,属于供热特许经营的待定区域,现在未有供热热源。市某房地产开发有限责任公司,在该区域开发建设近60万平方米的楼房,有建设供热热源的资金和技术力量。我局将按照相关程序,拟批复该公司拥有该区域的供热特许经营权。2012年5月16日某市住房和城乡建设局出具《关于金易供热公司的情况说明》写明:根据我市供热总体规划布局,某新城周边近300万平方米建筑属于供热经营权待定区域,现在未有供热热源,经请示市政府同意,将该地块供热特许经营权审批给某市供热有限公司,由其公司自主经营集中供热热源及供热项目建设施工,其相关手续正在办理过程中。2012年6月20日某市某供热有限公司与吉林电力股份有限公司某发电公司签订了《某市铁南新区及市区西部集中供热协议书》。2012年7月30日某市某房地产开发有限责任公司向某市政府提出申请,要求对其公司开发承建的某市碱厂沟河改造工程进行集中供热。2013年1月甲方:某热力有限公司。乙方:某市某房地产开发有限公司。丙方:某市某供热有限公司。签订《协议书》一份,内容为,某新城及周边区域拟建300万平方米建筑物,该区域原定由乙方供热,乙方已得到该区域供热特许经营权,并与某发电公司签订供热协议书。2012年9月5日市政府专题会议决定,乙方退出该区域供热,由甲方负责供热。2014年9月某热力有限公司与吉林某集团股份有限公司四平分公司签订《建设工程施工合同》,2014年吉林某集团股份有限公司新建工程决算明细表中体现:西平台一次管网工程拨付费用712149.00元;东平台一次管网工程拨付费用123451.00元。可以推断某某热力有限公司在争议的区域内即东、西平台区域内也实施了供热设施改造。
 
  2014年10月20日,某热力有限公司与某市某置业有限公司对本案争议地区即“东、西平台供热入网的情况对接会议”中提到:2014年10月6日报建的东平台一期、10月9日西平台棚户区、热力站建设及某小区供热二次网报建材料中存在的问题,可以推断某供热有限公司在争议的区域内即东、西平台区域实施了供热设施改造。
 
  经过专业的行政法律师在一审、二审中,充分表达诉求和观点后,人民法院认为:本案被诉行政行为涉及供热特许经营权许可,属于《行政许可法》调整的范围,应当坚持公正、公开、公平的原则,依照法定程序,通过招标等公平竞争的方式实施许可。某供热有限公司系供热经营企业,为了对某市某置业有限公司开发建设的东、西平台区域楼盘实施供热,其提出集中供热工程建设项目可行性研究报告,某市发展和改革委员会于2012年3月28日批复立项。同年4月27日,某供热有限公司取得了某市规划局关于集中供热工程一次网建设用地规划许可证。某供热有限公司投入建设成本,进行了集中供热工程建设。在此情况下,某市住建局未采取公开招标择优的方式,于2013年2月6日以审批的方式将东、西平台区域供热特许经营权许可给某热力有限公司,违反法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项规定,行政行为违反法定程序的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决某市住房和城乡建设局重新作出行政行为。第七十四条第一项规定,行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为。第七十六条规定,人民法院判决确认违法的,可以同时判决责令某市住房和城乡建设局采取补救措施。根据上述规定,本案被诉行政行为违反法定程序,依法应予撤销。但考虑到某热力有限公司已经在争议区域投资建设了供热基础设施,并于2015年对东平台区域实施供热,如撤销该行政许可,将影响争议区域居民的冬季采暖,对公共利益造成重大损害。故应确认本案被诉行政行为违法,但保留其许可效力。如本案被诉行政行为给某供热有限公司造成损失,某市住建局应采取相应的措施予以补救。
 
  根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案被诉行政行为违反公平竞争原则,侵犯了某供热有限公司参与竞争的权利,对某供热有限公司的合法权益造成了不利影响,因此,某供热有限公司具备本案的某供热有限公司主体资格。二上诉人关于某供热有限公司不具备某供热有限公司主体资格的上诉主张不能成立,法院不予支持。
 
  综上所述,本案被诉行政行为违反法定程序,但撤销会给社会公共利益造成重大损害,应当确认违法,不撤销该行政行为。原审判决适用法律错误、判决方式不当,法院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第八十九条第二项的规定,判决:一、撤销某市某区人民法院(2015)浑行初字第37号行政判决;二、确认某市住房和城乡建设局2013年2月6日将东、西平台区域供热特许经营权许可给某热力有限公司的行政行为违法。
 
  我国《国行政许可法》第十二条第二项规定,对于有限资源的开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项,可以设定行政许可。第三十六条规定行政机关对行政许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第四十七条规定行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;申请人、利害关系人在某市住房和城乡建设局知听证权利之日起五日内提出听证申请的,行政机关应当在二十日内组织听证。第五十三条规定:“实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的,行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是,法律、行政法规另有规定的,依照其规定。”《市政公用事业特许经营管理办法》第二条规定:“本办法所称市政公用事业特许经营,是指政府按照有关法律、法规规定,通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者,明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业,依法实施特许经营的,适用本办法。”
 
  从上述法律法规规定和法院查明的事实可知,本案中案涉南山东、西平台区域供热权的许可,属于上述法律和规章调整的范围,应当坚持公正、公开、公平的原则,依照法定程序,通过招标等公平竞争的方式实施许可。实际上,某住房和城乡建设部门并没有通过公开的招投标的方式实施南山东、西平台区域供热权许可,也没有依法保护某供热有限公司陈述、申请、听证等重要程序性权利,属于许可程序严重违法的情形。某住房和城乡建设部门的违法许可行为严重损害了某供热有限公司的合法权益,人民法院审查后,确认其许可程序严重违法,考虑到撤销其许可行为,会对公共利益造成不得影响的,最终没有撤销其许可行为,并无不妥。

相关文章