行政相对人起诉时,不具有的诉的利益和必要性,法院会怎么处理
发布时间:2018-06-14 15:04

目前,在我国行政协议(行政合同)无论是在理论界还是在立法实践中,关于行政协议(合同)的定性、特征、范围、救济途径等都存在着众多争议。在实务操作中,亦存在众多问题。基于此,北京昊京行政法律师通过张玉和诉北京市密云区人民政府、密云区北庄镇人民政府一案进行分析,以望为大家参与行政诉讼活动提供一些参考或启发。

 

一、基本案情概述

 

再审申请人(一审原告、二审上诉人)张玉和

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)密云区人民政府

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)密云区北庄镇人民政府

 

一审法院:北京市第四中级人民法院

二审法院:北京高级人民法院

再审法院:最高人民法院

 

一审诉讼请求:确认《京承高速公路(北京沙峪沟-司马台段)工程征地补偿及人员安置补偿协议书》无效。

 

一审法院查明事实:张玉和与北庄镇朱家湾村经济合作社签订了《承包合同书》,在该村承包土地。在合同承包期内,2007年因京承高速公路三期工程建设用地需要,北京市首都公路发展集团有限公司征用密云县北庄镇朱家湾村集体土地16.9165公顷,张玉和承包土地在征收范围内。京承高速三期早已建成通车,但张玉和至今未拿到征地补偿款。2015年初,张玉和通过申请政府信息公开得知,密云县人民政府、密云县北庄镇人民政府与北京市首都公路发展集团有限公司、密云县北庄镇朱家湾村村民委员会签订了《京承高速公路(北京沙峪沟-司马台段)工程征地补偿及人员安置补偿协议书》,就京承高速公路三期项目的征地补偿问题达成协议。

 

一审法院认为:密云县人民政府、密云县北庄镇人民政府与北京市首都公路发展集团有限公司、密云县北庄镇朱家湾村村民委员会签订的《京承高速公路(北京沙峪沟-司马台段)工程征地补偿及人员安置补偿协议书》,系各方因建设京承高速公路工程征用密云县北庄镇朱家湾村集体土地,而就征地的位置、面积、征地补偿费总额及人员安置等问题达成的协议,张玉和作为村民个人与被诉协议没有利害关系,其征地安置问题应通过其他途径解决。故张玉和的起诉不符合法定起诉条件,依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项、最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第(一)项的规定,裁定驳回张玉和的起诉。

 

二审上诉请求:《京承高速公路(北京沙峪沟-司马台段)工程征地补偿及人员安置补偿协议书》明确约定的征地补偿费仅有土地补偿费一项,缺少地上附着物和青苗补偿费,对安置补助费也没有明确数额约定,不具有可履行性,违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定。同时,该补偿协议签订前未经《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《北京市建设征地补偿安置办法》规定的民主议定程序协商确定补偿内容、范围、方式等,协议签订后也未依法公示,依法履行,程序违法。且该征地项目的征地手续存在多项违法、违规之处,所签订的补偿协议失去了合法基础。因此,该征地补偿协议违反了法律的强行性规定,应属无效。张玉和作为土地权利人,具有对密云县人民政府、密云县北庄镇人民政府与北京市首都公路发展集团有限公司、密云县北庄镇朱家湾村村民委员会签订的《京承高速公路(北京沙峪沟-司马台段)工程征地补偿及人员安置补偿协议书》提起诉讼的权利,是适格的起诉主体。一审法院裁定认定事实及适用法律错误,请求二审法院撤销一审裁定,依法改判。

 

二审法院查明事实:同一审法院查明的事实。

 

二审法院认为:2009年12月,北京市首都公路发展集团有限公司与密云县人民政府、密云县北庄镇人民政府、密云县北庄镇朱家湾村村民委员会签订了《京承高速公路(北京沙峪沟-司马台段)工程征地补偿及人员安置补偿协议书》。上述协议的性质,亦即该协议是否属于行政协议,从而是否属于行政诉讼的受案范围,是本案的首要问题。所谓行政协议,是指行政主体为了实现行政管理的目的,与公民、法人或者其他组织意思表示一致所达成的协议。而北京市首都公路发展集团有限公司与密云县人民政府等签订的上述协议,是各方因建设京承高速公路工程,就征用密云县北庄镇朱家湾村集体土地的补偿和人员安置等问题达成的协议,协议的主要内容是各方协调土地及人员安置费用的发放,从该协议的目的和主要内容看,均不构成行政协议的法定要件,由此可见,上述协议不是行政协议,不属于行政诉讼的受案范围。因此,张玉和对上述协议提起的行政诉讼不符合法定的起诉条件,依法应予驳回。

 

综上,一审法院裁定驳回张玉和的起诉正确,本院应予维持,张玉和的上诉理由和请求缺乏事实和法律依据,本院不予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,裁定:驳回上诉,维持一审裁定。

 

再审诉讼请求:请求撤销一、二审裁定,责令原审法院依法进行实体审理。其申请再审的事实与理由为:被诉的征地安置补偿协议系再审被申请人与北京市首都公路发展集团有限公司、密云区北庄镇朱家湾村民委员会签订,但实际上再审申请人才是被征收土地的实际承包人,与被征收土地存在法律上直接的利害关系,一审法院认为被诉征地安置补偿协议与再审申请人之间不存在利害关系,明显不当;根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》的规定,土地、房屋等征收补偿协议,应当属于人民法院审理的范围,二审法院认为被诉征地安置补偿协议不属于行政诉讼受案范围,亦属不当。

 

再审法院查明事实:同一审法院、二审法院查明事实。

 

二、最高人民法院认为

 

密云区人民政府、密云区北庄镇人民政府与北京市首都公路发展集团有限公司、密云区北庄镇朱家湾村村民委员会签订《京承高速公路(北京沙峪沟-司马台段)工程征地补偿及人员安置补偿协议书》,系各方因建设京承高速公路工程征用密云区北庄镇朱家湾村集体土地而就征地的位置、面积,征地补偿费总额及人员安置等问题达成的协议。由于该安置补偿协议系总体框架性协议,并未直接设定再审申请人的权利义务,且再审申请人并非该安置补偿协议签订的一方主体,因此再审申请人如对安置补偿问题不服,应当针对直接设定其权利义务的具体征收补偿行为申请复议或者提起诉讼,复议机关和人民法院在审查中认为《京承高速公路(北京沙峪沟-司马台段)工程征地补偿及人员安置补偿协议书》不符合《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等上位法规定的,可以不作为裁判的依据。故一审裁定驳回再审申请人的起诉,二审裁定驳回上诉维持一审裁定,并无不当。

 

综上,张玉和的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定:驳回再审申请人张玉和的再审申请。

 

三、北京行政诉讼律师对此案的分析

 

(一)京承高速公路(北京沙峪沟-司马台段)工程征地补偿及人员安置补偿协议书应当如何定性,是否属于行政协议?

 

一般认为,行政协议(行政合同)是指行政机关为达到维护与增进公共利益,实现行政管理目标之目的,与相对人之间经过协商一致达成的契约。其具有以下特征:当事人必有一方是行政主体,享有行政权力;目的是实施行政管理;行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权。现行有效的行政诉讼法规定的行政协议种类主要有政府特许经营协议(合同)、土地房屋征收补偿协议(合同)、国有土地使用权出让协议(合同)、国家科研协议(合同)、农村土地承包协议(合同)、公共工程承包协议(合同)等。本案中,密云县人民政府、密云县北庄镇人民政府与北京市首都公路发展集团有限公司、密云县北庄镇朱家湾村村民委员会签订的《京承高速公路(北京沙峪沟-司马台段)工程征地补偿及人员安置补偿协议书》,其是就征地的位置、面积、征地补偿费总额及人员安置等问题达成的协议,并没有具体涉及到被征收土地范围内具体被征收人的合法权益。最高人民法院亦认为该安置补偿协议系总体框架性协议,并未直接设定再审申请人的权利义务,不具有行政协议主体、内容、目的等特征,不应认定为行政协议。

 

(二)张玉和是否与京承高速公路(北京沙峪沟-司马台段)工程征地补偿及人员安置补偿协议书具有诉讼法上利害关系,其是否具有诉权?

 

我国现行有效的《行政诉讼法》第二十五条第一款规定行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。第四十九条规定提起诉讼应当符合下列条件:原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;有明确的被告;有具体的诉讼请求和事实根据;属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。从上述法律规定,行政相对人提起诉讼要与被诉讼行政行为具有诉讼法的利害关系。根据行政法学通话理论,此种利害关系包括直接利害关系和间接利害关系,亦即行政相对人对被诉行政行为具有诉的利益。此外,行政相对人在具有诉的利益的情况下,具有诉的保护必要性,司法机关才会受理其诉讼。本案中,密云县人民政府、密云县北庄镇人民政府与北京市首都公路发展集团有限公司、密云县北庄镇朱家湾村村民委员会签订的《京承高速公路(北京沙峪沟-司马台段)工程征地补偿及人员安置补偿协议书》亦认定为安置补偿协议系总体框架性协议,并未直接设定再审申请人的权利义务。在此情况下,再审申请人张玉和对此不具有直接的利害关系,其可能具体间接的利害关系,但无论是直接还是间接利害关系,再审申请人张玉和对《京承高速公路(北京沙峪沟-司马台段)工程征地补偿及人员安置补偿协议书》不具有诉的必要性。当其征收安置利益切实受到损害后,其可以再通过谈判或诉讼的途径进行救济。最终,最高人民法院驳回再审申请人张玉和的再审申请并无不妥。

 

四、北京行政诉讼律师观点

 

(一)并非行政机关与其他法律主体(包括其他行政机关)签订的所有协议均为行政协议,在此协议并未直接为行政相对人设定权利义务时,一般不会认定为行政协议,行政相对人不能通过诉讼的途径寻求救济。

 

(二)根据我国《行政诉讼法》的规定,行政相对人起诉时要对被诉行政行为具有利害关系,即诉的利益。同时,亦要具诉的必要性,在此情况下,法院才会依法受理行政相对人的起诉。

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