先补偿后搬迁系管理性强制规定,征收补偿协议违反此规定并不会必然无效
发布时间:2018-05-28 09:44
  根据《行政诉讼诉》第十二条关于行政诉讼受案范围的规定可知,政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议属于行政协议,对于行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的行为,行政相对人可以提起行政诉讼,通过行政诉讼的形式来维护自身的合法权益。

  那么,对于行政相对人与行政机关就土地房屋征收补偿协议的效力发生的争议,又该通过何种诉讼来解决呢?

  在司法实践中,一般关于行政协议的争议解决,如果不属于《行政诉讼法》上述规定的可提起行政诉讼的范围,则一律通过民事诉讼的形式来解决。

  因此,关于行政协议的争议大多通过民事诉讼的形式解决,也包括行政协议违反法律法规强制性规定的效力争议。

  2011年1月21日颁布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》确定了“先补偿后搬迁”的重要原则,关于这一原则是《合同法》第五十二条所指向的效力性强制性规定,还是补偿搬迁工作的一项管理性强制规定呢?我们通过下述案例进行一个简要分析。

  在郑民德申请确认其与北京未来科技城发展集团有限公司在2013年2月8日签订的《土沟村非住宅拆迁补偿协议》无效再审案【(2016)京民申2000号】中,郑德民诉称被申请人北京未来科技城发展集团有限公司协同其他拆迁机构采用强拆方式进行野蛮拆迁,严重违背《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关先补偿后搬迁公平补偿的法律规定,被申请人北京未来科技城发展集团有限公司亦强行胁迫申请人签署协议,不仅损害了社会公共利益,而且还严重损害了政府应具备的良好公信力,不仅违反法律,而且严重违背依法治国的基本国策,故申请再审法院北京高级人民法院撤销一审二审判决,确认《土沟村非住宅拆迁补偿协议》无效。

  被申请人北京未来科技城发展集团有限公司答辩称:双方签订的《土沟村非住宅拆迁补偿协议》的补偿结果严格按照评估公司出具的评估结果确定,评估结果符合法律和拆迁政策的规定,补偿结果公平合理。双方签订补偿协议是双方的真实意思表示,不存在胁迫的情形。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条属于管理性强制性规定,不属于《合同法》第五十二条所指向的效力性强制性规定,该条款的违反与否,并不构成合同无效情形。综上所述,原审判决认定事实清楚,适用法律正确,应当予以维持,申请人的再审申请依法应被驳回。

  再审法院北京市高级人民法院认为:关于合同效力,根据《合同法》第五十二条之规定,有下列情形之一的,合同无效:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。郑民德主张北京未来科技城发展集团有限公司存在胁迫其签订涉案《补偿协议》的情形,但郑民德的举证不能证明未来科技城胁迫其签订《补偿协议》。郑民德主张涉案《补偿协议》违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条关于先补偿后搬迁的规定,存在先拆迁后补偿的情形,并提供了相关新闻报道予以佐证,认为该做法符合《合同法》第五十二条第五项“违反法律、行政法规的强制性规定”而导致合同无效的情形。二审法院认为,《合同法》第五十二条第五项所指向的强制性规定系指效力性强制性规定,而非管理性强制性规定;《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条属于管理性强制性规定,并不能因为违反此条而影响《土沟村非住宅拆迁补偿协议》的效力,并无不当。最终,再审法院北市市高级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定驳回了郑民德的再审申请。

  从郑民德申请确认《土沟村非住宅拆迁补偿协议》无效一案中,可知《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的“先补偿后搬迁”并不是《合同法》第五十二条第五项所指向的效力性强制性规定,而是拆迁补偿工作中的一项管理性强制规定,土地房屋征收补偿协议违反此规定并不会导致该行政协议无效。

  对于于一些法律规定的是效力性强制性还是管理性强制规定,违反此规定是否必然导致相关合同无效呢?

  在司法实践中,应具体分析。效力性强制规定与管理性强制规定是最高人民法院为适用合同法关于“违反法律、行政法规的强制性规定”的合同无效,在《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》中提出的一对概念。对二者区分是立法本身和私法自治精神的要求。二者在司法实践中除了法律有明确的概括性规定外,具体认定有一定的难度,对于二者如何界定,可从强制性规定的立法目的、规制对象、针对的当事人以及对公共利益的损害程度进行综合分析,来认定效力性强制性规定与管理性强制性规定,从而认定合同的效力。

  例如,在唐云珍诉王家元、韩金玉、武洲、马荣菊股权转让纠纷一案中【(2016)津0101民初423号】,天津市和平区人民法院认定了《公司法》第七十一条规定的“股东向股东以外的人转让股权,应当经其他股东过半数同意。股东应就其股权转让事项书面通知其他股东征求同意,其他股东自接到书面通知之日起满三十日未答复的,视为同意转让。其他股东半数以上不同意转让的,不同意的股东应当购买该转让的股权;不购买的,视为同意转让。经股东同意转让的股权,在同等条件下,其他股东有优先购买权。两个以上股东主张行使优先购买权的,协商确定各自的购买比例;协商不成的,按照转让时各自的出资比例行使优先购买权。”系管理性强制规定,违反此规定,侵犯其他股东优先购买权的股权转让协议并不会因此无效。

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