严重违反法定审批程序取得的集体土地使用权证,批准机关可否主动撤销
发布时间:2018-06-12 17:24

随着农村集体土地使用权流转程度的加强,出现了一些不具有农村集体组织成员身份,或者违反集体土地使用权审批程序取得集体土地使用权证的现象。针对此种违法取得的集体土地使用证,审批机关是否可以依法撤销?本文尝试通过曾庆华诉湖南省汉寿县人民政府一案对此问题进行分析和探究,以望为大家提供一些参考或启发。

 

一、基本案情概述

 

再审申请人(一审原告、二审上诉人)曾庆华

被申请人(一审被告、二审被上诉人)湖南省汉寿县人民政府

 

一审法院:湖南省常德市中级人民法院

二审法院:湖南省高级人民法院

再审法院:最高人民法院

 

一审诉讼请求:撤销湖南省汉寿县人民政府于2015年12月14日作出的汉政决字〔2015〕2号行政处理决定书。

 

一审法院查明事实:曾庆华原系居委会村民,1999年曾庆华将其户口迁至汉寿县。2001年曾庆华未经村委会同意,直接向太子庙国土所就涉案土地申请办理集体土地使用证。太子庙国土所收取了曾庆华缴纳的耕地开垦费、城建配套费及手续费共计1000元后,未经原汉寿县土地管理局审核,亦未经县政府核准,径行为曾庆华核发了加盖有县政府印章的《集体土地建设用地使用证》。该证无编号。土地登记审批表空白,无原汉寿县土地管理局审核意见,亦无发证机关县政府的批准意见。该证记载的用地面积180平方米,用途为居住,四至为东抵荒地、南抵荒地、西抵太子庙规划红线、北抵曾春保宅基8米,批准使用期限为使用到翻修时为止。2014年11月20日,居委会向县政府提交了《关于撤销曾庆华宅基地使用权证申请报告》。县政府启动纠错程序,于2015年12月14日,作出汉政决字〔2015〕2号行政处理决定,决定撤销该府于2001年4月26日为曾庆华颁发的位于居委会鸦雀岭组的《集体土地建设用地使用证》。曾庆华不服,提起本案诉讼,请求依法确认县政府作出的汉政决字〔2015〕2号行政处理决定违法并予以撤销,对《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款、第一百六十二条第一款第五项的合法性进行审查。

 

另查明,涉案土地为居委会鸦雀岭组的集体土地,无地上建筑物,曾庆华取得涉案土地使用权证后,一直未利用该宗土地,目前仍为荒地。

 

 一审法院判决结果:一、曾庆华提出对《湖南省行政程序规定》有关条款进行合法性审查的请求,于法无据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定,当事人在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对规范性文件进行附带审查,但规范性文件不含规章。《湖南省行政程序规定》是湖南省人民政府制定并发布的政府规章,人民法院无权对其合法性进行审查,因此,对曾庆华提出对《湖南省行政程序规定》有关条款进行审查的请求,不予支持。二、县政府作出的行政处理决定合法。虽然为曾庆华办理《集体土地建设用地使用证》的经办单位是太子庙国土所,但该所作为原汉寿县土地管理局的派出机构,不具备行政主体资格。曾庆华持有的《集体土地建设用地使用证》,虽未经县政府审核,但加盖有县政府的印章,且核发土地使用权证的职责属于县级以上人民政府。根据《湖南省行政程序规定》第一百五十八第一款的规定,县政府作为有权发证机关,可以依职权或依申请自行纠错。从查明的事实来看,曾庆华取得《集体土地建设用地使用证》存在以下几个方面的问题:首先,《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十二条第二款规定,农村村民建住宅,应当向集体土地所有者和村民委员会提出书面申请,经乡(镇)人民政府审核,报县级人民政府批准。曾庆华申请用地时其户籍已迁至汉寿县,已不属于农村村民,也即曾庆华不具备在居委会申请宅基地的资格。其次,曾庆华申请使用涉案土地未向居委会提出书面申请,亦未报经县政府批准。再次,曾庆华持有的《集体土地建设用地使用证》登记内容与客观事实不符。该证记载的批准使用期限为使用到翻修时为止,而涉案土地从始至终没有建筑物,该证将使用期限界定为翻修时止与客观事实不符。由此可见,曾庆华不具备申请宅基地的资格,且其持有的《集体土地建设用地使用证》颁证程序违法,登记内容与客观事实不符,依法应予撤销。本案中,县政府启动纠错程序后,依法进行了调查、召开听证会听取行政相对人的陈述和申辩,最后作出汉政决字〔2015〕2号行政处理决定并送达当事人。县政府对涉案土地使用权证的处理,符合《湖南省行政程序规定》第一百五十八第一款、第一百六十二条的规定,遵循了法定程序,其行政程序合法。土地登记类案件,具有确权性质,不属于行政许可的范畴,曾庆华诉称本案应适用《中华人民共和国行政许可法》的理由不能成立。据此,原审法院认为县政府作出的汉政决字〔2015〕2号行政处理决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确,曾庆华的起诉理由不能成立,不予支持,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条的规定,判决驳回曾庆华的诉讼请求。一审案件受理费50元,由曾庆华负担。

 

二审上诉请求:1.原审法院适用法律错误。原审法院不应适用《湖南省行政程序规定》,而应当依据《中华人民共和国物权法》第二十一条判决登记机关对曾庆华进行错误登记赔偿;曾庆华并未申请撤诉,原审法院适用行政诉讼法第六十二条规定驳回曾庆华的诉讼请求严重错误。2.县政府启动的纠错程序违法。违反了《土地登记办法》(国土资源部令第40号)第五十八条规定的法定程序。故请求:1.撤销原审判决;2.确认县政府于2015年12月14日作出的汉政决字〔2015〕2号行政处理决定违法并予以撤销;3.一、二审诉讼费用由县政府承担。

 

二审法院查明事实:在一审法院查明事实的基础上,另查明:2014年11月20日,居委会向汉寿县国土资源局提交了《关于撤销曾庆华宅基地使用权证的申请报告》,以曾庆华不具有取得居委会宅基地使用权的主体资格、其持有的权证颁发程序及实体内容均不合法为由,请求撤销曾庆华持有的集体土地建设用地使用证。经内部审批,县政府对居委会的申请启动了行政处理程序,于2015年10月16日作出《行政处理告知书》,告知曾庆华拟撤销其持有的涉案集体土地建设用地使用证,并将相应事实、理由、依据和享有的异议、陈述、申诉、提供证据、听证等权利一并告知。2015年10月22日,曾庆华向县政府提交了《听证申请书》,提出对《行政处理告知书》认定的事实及处罚依据有异议,申请听证。2015年11月3日,县政府作出汉政听字〔2015〕第02号听证通知书,通知曾庆华于2015年11月17日上午9点30分在汉寿县国土资源局三楼会议室参加听证,并通过EMS邮寄送达给了曾庆华的委托代理人李保明。2015年11月17日,曾庆华的委托代理人黄丽伟、李保明及汉寿县国土资源局指派的杨浩、丁天喜参加了听证。2015年12月14日,县政府作出汉政决字〔2015〕2号行政处理决定,以曾庆华在居委会没有户口登记信息,已于1999年11月11日将户口迁至汉寿县,不符合在原××××组申请建住宅的条件,汉寿县国土资源局工作人员违法行使职权为曾庆华办理涉案《集体土地建设用地使用证》,违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十二条第二款的规定为由,依据《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款、第一百六十二条第一款第(五)项的规定,决定纠正汉寿县国土资源局的行政执法违法行为,撤销涉案《集体土地建设用地使用证》。

 

二审法院裁判结果:《湖南省行政程序规定》是湖南省人民政府制定并发布的政府规章,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”的规定,人民法院无权对其合法性进行审查。因此,对曾庆华要求审查《湖南省行政程序规定》有关条款合法性的请求,原审判决予以驳回正确,应予维持。

 

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”以及《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十二条第二款“农村村民建住宅,应当向集体土地所有者和村民委员会提出书面申请,经乡(镇)人民政府审核,报县级人民政府批准。涉及使用农用地的,应当按照本办法第十五条规定的权限办理审批手续。农村村民使用本集体经济组织以外的集体土地建住宅的,应当依法办理土地征用手续”的规定,农村村民申请集体土地使用权建设住宅的,只能是使用本集体经济组织所有的集体土地,否则,应当依法办理土地征用手续。同时,还应依法履行向本集体土地所有者和村民委员会提出书面申请、经乡(镇)人民政府审核、报县级人民政府批准的程序。本案中,因曾庆华的户籍已于1999年从居委会迁出至汉寿县,故其于2001年申请涉案宅基地使用权时,不具有本集体经济组织成员的身份,依法不能申请涉案集体土地使用权,只能办理土地征用手续。同时,因曾庆华没有依法向涉案集体土地所有者和居委会提出书面申请、经汉寿县太子庙镇人民政府审核、报县政府批准,其申请程序严重不符合法律规定。太子庙国土所在曾庆华不具备申请涉案集体土地使用权资格,且申请报批程序严重违法的情况下,径行为其填发涉案土地证书,属于滥用职权的行为。

 

《湖南省行政程序规定》第一百五十八条规定:“行政机关行政程序违法的,行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。”第一百六十二条第一款规定“具有下列情形之一的,行政执法行为应当撤销:(一)主要证据不足的;(二)适用依据错误的;(三)违反法定程序的,但是可以补正的除外;(四)超越法定职权的;(五)滥用职权的;(六)法律、法规、规章规定的其他应当撤销的情形。”因曾庆华不具备申请涉案集体土地使用权的主体资格,申请报批程序严重违法,且太子庙国土所滥用职权填发涉案土地证书,县政府在汉寿县国土资源局根据居委会的申请启动行政执法纠错程序,并经告知曾庆华相关权利和举行听证听取其意见的情况下,作出被诉处理决定,并无不当。

 

由于曾庆华没有提出赔偿请求,且未举证证明其因涉案填发及撤销土地证书行为所致的具体损失,故对其在上诉事实和理由中提出的赔偿问题,不予审理。本案不涉及土地变更登记的问题,依法不适用土地变更登记的相关规定。关于原审判决引用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定的问题,因系笔误且原审法院已通过裁定补正,故不属于适用法律错误的情形。综上所述,曾庆华的上诉请求不能成立,依法不予支持。原审认定事实基本清楚,适用法律正确,处理结果得当,依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决:驳回上诉,维持原判。

 

再审诉讼请求:2001年,经向黄福村鸦鹊岭组、汉寿县国土局、汉寿县政府层层审批,缴纳耕地开垦费、城建配套费等费用,曾庆华依法取得涉案土地的集体土地使用证。汉寿县政府作出的2号处理决定于法无据,违反《中华人民共和国行政许可法》第八条规定,并非为公共利益需要;即使汉寿县政府启动自我纠错程序,颁证已超过15年,也远远超过2年追诉时效。请求撤销一、二审判决,依法对本案予以再审。

 

再审法院查明事实:同一审法院查明的事实。

 

二、再审法院认为

 

《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十二条第二款规定,农村村民建住宅,应当向集体土地所有者和村民委员会提出书面申请,经乡(镇)人民政府审核,报县级人民政府批准。也就是说,只有农村村民才享有在集体所有土地上取得宅基地使用权的主体资格。非农业户籍人员,以及非本村村民,不享有在本村取得宅基地使用权的主体资格。且本村村民取得宅基地使用权,应当先行向集体土地所有权人和所属村民委员会提出书面申请,村民委员会批准同意后,还需经乡镇政府审核、县级政府批准,方可取得集体土地建设用地使用证。本案中,曾庆华于2001年申请宅基地使用权时,其户籍已迁至汉寿县,不是涉案土地所有权人黄福居委会的村民,不具有农村户籍,因此不具备在黄福居委会申请宅基地的主体资格。同时,曾庆华获得集体土地使用权,未经法定程序批准、审核、核准,颁证行为违反法定程序。对于违法的行政行为,行政机关具有自我纠错的权力。汉寿县政府根据《湖南省行政程序规定》第一百五十八第一款规定,自行纠正违法给曾庆华颁发的集体土地使用证,不违反法律规定。纠错过程中,汉寿县政府根据曾庆华的申请,举行听证会,听取其意见,符合程序正当原则。一、二审判决驳回曾庆华请求撤销2号处理决定的诉讼请求,并无不当。曾庆华主张2001年经向黄福村鸦鹊岭组、汉寿县国土局、汉寿县政府层层审批,依法取得涉案土地的集体土地使用证。但是,事实上2001年办理集体土地使用证过程中,并未经过集体土地所有权人黄福居委会的批准,也未经过汉寿县国土局审核、汉寿县政府核准,曾庆华的该主张与事实不符,本院不予支持。曾庆华又主张,汉寿县政府作出的2号处理决定违反《中华人民共和国行政许可法》第八条规定,撤销颁证行为并非为公共利益需要。但是,本案2号处理决定是汉寿县政府对错误颁证行为的自我纠错,并非行政许可的撤回,无需满足公共利益需要的条件。其该项主张是对《中华人民共和国行政许可法》第八条规定的错误理解,理由亦不能成立。曾庆华还主张,颁证已超过15年,远远超过2年追诉时效。但是,《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定的2年处罚时效,是对行政机关追究行政相对人违法行为法律责任、实施行政处罚的追诉时间限制,本案汉寿县政府作出2号处理决定,是对行政机关行政行为违法的自我纠错,并非对行政相对人违法行为的行政处罚,以此为由申请再审,理由亦不能成立。此外,曾庆华一审提出对《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款、第一百六十二条第一款第(五)项一并进行合法性审查。但是,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定,对行政行为提起诉讼时,一并请求审查规范性文件的合法性,并不包含规章。《湖南省行政程序规定》是湖南省人民政府制定的地方规章,不属于一并审查的范围,一、二审判决驳回曾庆华该项诉讼请求,于法有据。

 

综上,曾庆华的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(三)、(四)项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定,裁定:驳回曾庆华的再审申请。

 

三、争议焦点探究

 

(一)曾庆华是否有权申请集体土地使用权证,并取得集体土地使用权证?

 

《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款、第三款规定农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。第六十二条规定农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。

 

从上述法规规定可知,申请集体土地的前提条件是要为集体组织成员,并且符合一户一宅的法律规定,同时亦要先向村集体管理组织提出,经乡镇人民政府审核,最后经县政府批准。本案中,曾庆华申请宅基地使用权时,其户籍已经迁移出集体组织,不再属于集体组织成员,其已经无权申请宅基宅基地使用权。但由于曾庆华在申请过程中,存在着乡镇政府以及县政府重大过失,导致其最终取得了集体土地使用权证。在此颁证的过程中,曾庆华取得集体土地使用权证并无法律和事实根据。

 

(二)湖南省汉寿县人民政府根据《湖南省行政程序规定》撤销对曾庆华颁发的集体土地使用证是否违反法律规定?

 

根据《立法法》规定,《湖南省行政程序规定》是湖南省人民政府依法制定的地方规章。《行政诉讼法》第五十三条规定公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。从上述法律规定可知,在行政诉讼过程中,可以附带审查的规范性文件系规章以下的文件。本案中,曾庆华在诉讼过程中主张对《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款、第一百六十二条第一款第(五)项一并进行合法性审查。根据行政诉讼法规定,《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款、第一百六十二条第一款不在人民法院审查范围之内,二审法院和再审法院对其主张不予以审查符合法律规定。湖南省汉寿县人民政府根据《湖南省行政程序规定》撤销对曾庆华颁发的集体土地使用证符合法律规定。

 

四、裁判要点总结

 

(一)申请宅基地使用权要以集体组织成员身份为前提条件,并且要符合一户一宅的法律规定,经过合法的程序批准方可取得集体土地使用权证。若申请人违反法定程序取得宅基地使用权证,批准机关经法定程序可以撤销宅基地使用权证。

 

(二)行政相对人在诉讼过程中,可以对行政行为所依据的规范性文件提起附带审查,但此规范性文件限于规章以下文件。《湖南省行政程序规定》系地方政府规章,不在可附带审查的范围之内。

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