行政处罚相关人之利益救济和保障问题探究
发布时间:2018-06-05 13:50

在行政处罚领域,一项行政处罚事项往往涉及除被处罚人之外的其他人的合法权益,行政机关是否执行行政处罚决定更是对行政处罚相关人的利益具有重大影响。例如,在违法建筑拆除方面,行政机关是否及时拆除违法建筑,对相邻人或者土地使用权人具有重要影响。在此情况下,行政处罚利益相关人是否可以起诉行政机关履行行政处罚法定职责呢?本文通过王益辉、戴德成诉浙江省宁波市鄞州区人民政府一案,对上述问题进行分析,以望为大家提供一些参考或启发。

 

一、基本案情概述

 

再审申请人(一审原告、二审上诉人):王益辉

再审申请人(一审原告、二审上诉人):戴德成

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):浙江省宁波市鄞州区人民政府

 

一审法院:浙江省宁波市中级人民法院

二审法院:浙江省高级人民法院

再审法院:最高人民法院

 

一审诉讼请求:宁波市国土资源局对宁波市鄞州区鄞江镇东兴村经济合作社实施的违法占地行为,于2008年5月30日作出了甬鄞(2008)254号、261号行政处罚决定,责令宁波市鄞州区鄞江镇东兴村经济合作社退出非法占地37810平方米和5532平方米,限其在收到决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的19911平方米基本农田上的新建的建筑物和其他设施、1206平方米基本农田上所填的塘渣和其他设施,没收非法占用的17899平方米园地、其他农用地、未利用地、建设用地和林地上新建的建筑物和其他设施,没收4326平方米未利用地上所填的塘渣和其他设施,分别处以罚款378100元和55320元,并告知逾期缴纳按每日3%加处罚款。但宁波市鄞州区鄞江镇东兴村经济合作社至今尚未拆除违法建筑,严重损害了2原告和其他村民的合法权益。为此,2原告多次向被告要求强制执行,但被告未予拆除,属于不履行法定职责。请求法院判令被告依法履行强制拆除的法定职责。

 

一审法院查明事实:2008年5月30日,宁波市国土资源局作出甬鄞(2008)254号、261号《行政处罚决定书》,对宁波市鄞州区鄞江镇东兴村经济合作社实施的非法占地行为作出了行政处罚,责令退还非法占用的土地,拆除违法建筑物和其他设施,没收塘渣和其他设施,并处罚款378100元和55320元。同年12月4日,宁波市国土资源局向法院申请强制执行上述2项行政处罚。2015年5月8日,2原告向被告提出申请,要求被告按照宁波市人民政府甬政发(2009)38号《关于加强土地执行监督工作的意见》和甬政发(2011)52号《宁波市土地执法共同责任若干规定》第六条规定,予以强制拆除,但至今尚未拆除。2015年8月27日,2原告向本院提起行政诉讼,要求判令被告履行强制拆除法定职责。

 

另查明,宁波市国土资源局作出甬鄞(2008)254号、2061号行政处罚决定项下的土地属村留用地,不涉及2原告的承包地、宅基地等土地使用权。

 

一审法院裁判结果:根据《最高人民法院关于审理涉及集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定,村民委员会或农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的,过半数的村民可以集体经济组织名义提起诉讼。甬鄞(2008)254号、261号行政处罚决定项下的土地属宁波市鄞州区鄞江镇东兴村集体所有,由村集体经济组织进行管理。在村集体经济组织作为行政处罚相对人,不履行行政处罚情况下,村民认为被告具有执行行政处罚决定法定职责,而不履行强制执行法定职责侵犯其合法权益的,应由过半数村民代表村集体经济组织提起诉讼。2原告的起诉不符合上述规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(一)项的规定,裁定:驳回原告王益辉、戴德成的起诉。

 

二审上诉请求:1、上诉人是本案合法的诉讼主体。两上诉人是宁波市鄞州区,自2007年11月起,就东兴村经济合作社违法占用本村基本农田、园地、自留地、建设用地及林地开办砖瓦厂、兴建厂房的违法行为向宁波市国土资源局举报,该局立案后经调查,于2008年5月30日作出了甬鄞(2008)254号、261号《行政处罚决定书》,责令退出非法用地和其他设施,没收塘渣和其他设施,并处罚款378100元和55320元。上述行政处罚中的违法用地中包含东兴村集体所有的何家山平整后的山地28亩,东兴村下吕家6组包括上诉人等村民耕地24亩、自留地13亩。东兴村经济合作社的违法用地行为严重侵害了上诉人的合法权益。因此,上诉人与应当拆除的违法建筑及其他设施存在直接利害关系。另,上述行政处罚作出后,东兴村经济合作社未拆除涉案违法建筑,上诉人多次向相关部门上访未果,并于2015年5月8日向被上诉人申请拆除涉案违法建筑。上诉人多次向被上诉人及相关部门上访、申请,也说明上诉人系本案的适格主体。2、被上诉人应当依法履行法定职责,强制拆除涉案违法建筑物及其他设施。根据宁波市人民政府甬政发(2009)38号《关于加强土地执行监管工作的意见》第三条第二款和宁波市人民政府甬政发(2011)52号《宁波市土地执法共同责任若干规定》第六条的规定,被上诉人依法具有强制拆除的行政职权。被上诉人对上诉人2015年5月8日的申请未予处理属于行政不作为。综上,请求撤销原审裁定,改判并支持上诉人原审诉讼请求。

 

二审法院查明事实:同一审法院查明事实。

 

二审法院裁判结果:宁波市国土资源局于2008年5月30日分别作出甬鄞[2008]254号、261号《行政处罚决定书》,责令上诉人所在村的东兴村经济合作社退还非法占用的土地、限期拆除相关建筑物和其他设施,恢复土地原状等。根据《中华人民共和土地管理法》及其实施条例等规定,被上诉人宁波市鄞州区人民政府并没有强制拆除该违法建筑及其他设施的职责。上诉人王益辉、戴德成提起本案诉讼,请求判令被上诉人履行职责,强制拆除涉案违法建筑及其他设施,不符合起诉条件。原审裁定驳回两上诉人起诉的结论正确,但以“应由过半数村民代表村集体经济组织提起诉讼”作为裁定理由不当,本院予以指正。宁波市人民政府甬政发(2009)38号《关于加强土地执法监管工作的意见》和甬政发(2011)52号《宁波市土地执法共同责任若干规定》中关于县(市)区人民政府及乡镇人民政府(街道办事处)组织对违法建筑拆除之内容,不属于法律法规的规定。上诉人据此认为被上诉人具有强制拆除涉案违法建筑物和其他设施的法定职责等理由不能成立,本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,裁定:驳回上诉,维持原裁定。

 

再审诉讼请求:请求撤销原审裁定,依法重新审理本案或发回重审。主要事实和理由为:一、二审法院在明知再审申请人具有诉讼主体资格,被申请人依法具有强制拆除涉案违法建筑及其他设施的职责却不履行法定职责的情况下,裁定驳回再审申请人的起诉是错误的,故一、二审法院的裁定存在错误。

 

再审法院查明事实:同一审法院、二审法院查明事实。

 

二、终审法院认为

 

根据一、二审法院查明的事实,浙江省宁波市国土资源局于2008年5月30日分别作出甬鄞(2008)254号、261号《行政处罚决定书》,责令王益辉、戴德成所在村的东兴村经济合作社退还非法占用的土地、限期拆除相关建筑物和其他设施,恢复土地原状等。而根据《中华人民共和土地管理法》第七十三条至七十七条之规定,以及土地管理法实施条例第三十四条至三十六条之规定,对违法占地行为具有行政处罚权的适格机关应为县级以上人民政府土地行政主管部门,再审被申请人鄞州区政府本身并无直接作出行政处罚决定及未经向法院提出强制执行非诉申请而直接强制拆除违法建筑及其他设施的法定职权。再审申请人申请再审缺乏相应的事实和法律依据,二审法院的裁定符合法律规定。

 

综上,王益辉、戴德成的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形,本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定:驳回再审申请人王益辉、戴德成的再审申请。

 

三、争议焦点探究

 

(一)宁波市人民政府甬政发(2009)38号《关于加强土地执法监管工作的意见》和甬政发(2011)52号《宁波市土地执法共同责任若干规定》中关于县(市)区人民政府及乡镇人民政府(街道办事处)组织对违法建筑拆除之规定,可否作为浙江省宁波市鄞州区人民政府具有强制拆除违法建筑法定职责的根据?

 

《中华人民共和国土地管理法》实施条例第三十五条规定在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除;逾期不拆除的,由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。第三十六条规定对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除;逾期不拆除的,由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。从上述法律规定可知,县级以上人民政府并无强制拆除违法建筑、非法占地建筑物的法定职权。本案中,虽然宁波市人民政府甬政发(2009)38号《关于加强土地执法监管工作的意见》和甬政发(2011)52号《宁波市土地执法共同责任若干规定》中关于县(市)区人民政府及乡镇人民政府(街道办事处)组织对违法建筑拆除之规定,规定了浙江省宁波市鄞州区人民政府具有拆除违法建筑的职权,但由于上述两文件并非法律规定,在不考察其是否违反法律规定的情况下,不应当据此认定浙江省宁波市鄞州区人民政府具有拆除违法建筑的法定职责。

 

(二)王益辉、戴德成是否有权就东兴村经济合作社不退还非法占用的土地、拆除相关建筑物和其他设施,恢复土地原状的行为对浙江省宁波市国土资源局行政处罚事项提起行政诉讼?

 

《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定提起诉讼应当符合下列条件:原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;有明确的被告;有具体的诉讼请求和事实根据;属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第二十五条规定行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。本案中,王益辉、戴德成作为东兴村经济合作社成员,与浙江省宁波市国土资源局行政处罚事项具有利害关系,但由于再审被申请人不具有强制拆除违法建筑和其他设施,恢复土地原状的法定职责。因此,王益辉、戴德成要求再审被申请人履行法定职责的诉讼请求没有法律根据,即再审被申请人不是适格的被告,二审法院基于此驳回王益辉、戴德成起诉并无不妥。一审法院根据“《最高人民法院关于审理涉及集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定,村民委员会或农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的,过半数的村民可以集体经济组织名义提起诉讼”驳回王益辉、戴德成属于适用法律错误。

 

四、法律观点总结

 

(一)在法律尚未规定行政机关具有某项职权,而地方政府文件却规定行政机关具有此项职责的情况下,地方政府文件不宜认定为行政机关具有此项法定职责的依据。

 

(二)行政相对人起诉行政机关不履行法定职责,要以行政机关具有法定职责为前提。人民法院受理行政机关不履行法定职责之诉后,审查后,若发现行政机关不具有法定职责,会依法裁定驳回行政相对人起诉。

 
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