推荐文章
联系我们
不履行行政组织法规定的监督职责,不属于法院受案范围;不履行单行法律法规规定的监督职责是否可诉,则应具体分析
发布时间:2018-05-28 14:00
  近看来,行政机关不履行法定职责之诉大幅增加,由于法律法规没有对法定职责的内涵和外延作清晰明确的规定,在诉讼实务中发生了大量争议,尤其关于监督职责的诉讼争议焦点更为突出。专业的行政法律师过对潘晓青诉济南市人民政府不履行监督职责案分析,尝试对此焦点进行探究和总结,以望为大家提供一些参考和启发。
 
 
  一、基本案情概述
 
  再审申请人(一审原告、二审上诉人)潘晓青
  再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)山东省济南市人民政府
 
  一审法院:山东省济南市中级人民法院
  二审法院:山东省高级人民法院
  再审法院:最高人民法院
 
  一审诉讼请求:依法确认再审被申请人未依再审申请人申请,对槐荫区政府以暴力威胁、噪音干扰方式强迫搬迁行为,作出行政处理的不作为行为违法;判令再审被申请人依法履行职责,对槐荫区政府的违法行为进行查处;诉讼费用由再审被申请人承担。
 
  法院查明事实:再审申请人在济南市槐荫区北大槐树街合法拥有房屋。因北大槐树棚户区改造工程,原告的房屋被纳入征收范围。由于再审申请人未与征收人达成补偿安置协议,再审申请人一直未搬迁,槐荫区房屋征收服务中心对再审申请人进行暴力威胁、噪音干扰,使再审申请人无法正常生活。槐荫区房屋征收服务中心的行为严重违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。济南市槐荫区人民政府作为房屋征收人,其应对涉案的违法征收拆迁行为承担法律责任。因此,再审申请人于2014年11月6日向再审被申请人提出申请,请求再审被申请人作为上级人民政府,对槐荫区政府的上述违法行为进行行政处理。但是再审被申请人至今仍未作出答复。再审申请人认为,再审被申请人有对槐荫区政府的违法行为进行监督和行政处理的职责,现再审被申请人不履行该职责且未对再审申请人作出任何答复,是典型的行政不作为,使再审申请人的合法权益得不到保护。
 
  一审裁决结果:再审申请人潘晓青对再审被申请人市政府不履行内部监督职责提起的诉讼,不属于行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(一)项之规定,裁定驳回再审申请人潘晓青的起诉。
 
  二审诉讼请求:请求撤销原审法院裁定,指令原审法院继续审理。理由如下:1、再审申请人申请再审被申请人对槐荫区政府的违法行为进行监督有明确的法律依据。2、原审法院将再审申请人诉讼请求中的“确认再审被申请人行政不作为违法并对违法行为进行查处”错误理解为是对“再审被申请人对下级人民政府工作人员的奖惩、任免等行为”提起的诉讼。3、再审申请人的起诉是要求确认再审被申请人未履行保护人身、财产安全法定职责的行为违法,依法属于人民法院行政诉讼受案范围。
二审裁决结果:一审法院据此认定再审申请人提起的诉讼不属于行政诉讼的受案范围,裁定驳回再审申请人的起诉,并无不当。再审申请的上诉理由不能成立,不予支持。再审申请人如认为槐荫区政府在房屋征收与补偿工作中的行政行为违法,可以依法通过行政复议和诉讼的途径解决。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,裁定:驳回上诉,维持原裁定。
再审诉讼请求:1.撤销二审裁定;2.判令济南市中级人民法院依法继续审理本案;3.本案一审、二审诉讼费用由再审被申请人承担。其申请再审的事实与理由为:1.济南市政府对槐荫区政府的违法行为进行监督有明确的法律依据;2.一审法院错误地认定再审申请人的诉讼请求,把诉讼请求中确认济南市政府行政不作为违法并对违法行为进行查处,理解成是对”被申请人对下级人民政府工作人员的奖惩、任免等行为”提起诉讼;3.再审申请人的起诉是要求确认被申请人未履行保护人身权、财产权法定职责的行为违法,属于行政诉讼的受案范围。
 
  二、终审法院认为
 
  人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当依照行政诉讼法的规定进行。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条第一款和第三十条虽然规定了上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督,也有权对下级人民政府及房屋征收部门在房屋征收与补偿工作中违法行为责令改正,但此种职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成。上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的,一般并不直接设定当事人新的权利义务,当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下,当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责,不具有权利保护的必要性和实效性,也不利于纠纷的及时解决,且易于形成诉累。因此,济南市政府是否受理当事人的反映、是否启动层级监督程序、是否改变或者撤销所属各工作部门及下级人民政府的决定、命令等,不属司法监督范畴。一、二审法院裁定驳回潘晓青起诉和上诉,符合法律规定。再审申请人如认为济南市政府不履行相关的监督职责违法,应循其他法定渠道解决。综上,再审申请人潘晓青的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:驳回再审申请人潘晓青的再审申请。
 
 
  三、案情简要分析

  (一)若法律法规规定了上级行政机关对下级行政机关的监督职责,若上级行政机关不履行监督职责,行政相对人可否据此规定提起上级行政机关不履行法定监督职责的行政诉讼?
  
  根据行政组织法一般理论可知,为了保证行政系统的有效运转,发挥各级行政机关应有的行政管理职能,我国行政组织法普通规定了上级行政机关对下级行政机关具有监督管理职责。同时,一些单行行政法律法规也规定了上级行政机关对下级行政机关的监督管理职责。本案中,具体涉及到的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条第一款规定:”上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督”;第三十条规定:”市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责,或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由上级人民政府或者本级人民政府责令改正,通报批评;造成损失的,依法承担赔偿责任;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。一审、二审和再审法院在审理时,认定此法律规定的监督职责属于行政机关内部监督管理职责,基于行政诉讼法关于受案范围的规定,并结合司法权应尊重行政权的一般理论,判定济南市政府不履行对槐荫区政府监督职责的行为不可诉,最终判决驳回了再审申请人潘晓青的起诉。由上可知,行政组织法规定的上级行政机关对下级行政机关的监督职责不可诉,单行行政法律法规规定的上级行政机关对下级行政机关的监督职责是否可诉,则应综合考量司法权和行政权的边界、内部行政行为对行政相对人人身权和财产权的影响程度以及行政相对人权益的有效救济途径等因素,具体适用行政诉讼法第十二条和第十三条关于受案范围的法律规定。若属于行政诉讼法规定的受案范围则可诉,若不属于则不可诉。
 
  (二)若上下级行政机关内部监督管理行为和不履行保护行政相对人人身权和财产权的行为竞合,行政相对人应该如何提起行政诉讼?法院又会如何处理?
 
  《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十二项规定行政相对人认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的行为属于行政诉讼的受案范围。本案中,在再审申诉理由中,再审申诉人潘晓青认为济南市政府不履行对槐荫区政府的违法行为进行监督和行政处理职责行为也属于再审被申请人济南市政府未履行保护其人身权、财产权法定职责的行为。据此可知,再审被申请人潘晓青认为济南市政府不履行对槐荫区政府的监督职责行为和不履行保护自己人身权和财产权的行为发生了竞合,可以适用上述行政诉讼法第十二条第十二项的规定,人民法院应当受理其诉讼,而不应驳回其起诉。一审、二审和再审法院最终没有支持其诉讼请求,其原因在于人民法院认为济南市政府不履行对槐荫区政府的监督职责行为并没有直接导致和加重对再审申请人潘晓青的人身权和财产权侵害,此案的情形并不是上下级行政机关内部监督管理行为和不履行保护行政相对人人身权和财产权的行为竞合的情形,故驳回再审申请人潘晓青的起诉符合法律规定并具有合理性。倘若假设济南市政府不履行对槐荫区政府的监督职责行为直接导致和加重对再审申请人潘晓青的人身权和财产权侵害,则属于上下级行政机关内部监督管理行为和不履行保护行政相对人人身权和财产权的行为竞合,根据行政诉讼法的相关规定,若行政相对人仅诉上下级行政机关内部监督管理行为,则不属于人民法院的受案范围;若行政相对人诉上下级行政机关内部监督管理行为和不履行保护行政相对人人身权和财产权的行为,或者单独诉上级行政机关不履行保护行政相对人人身权和财产权的行为,则属于人民法院的受案范围。
 
 
  四、裁判规则总结
 
  (一)行政组织法规定的上级行政机关对下级行政机关的监督职责不属于行政诉讼法的受案范围。单行法律法规规定的上级行政机关对下级行政机关的监督职责是否属于行政诉讼的受案范围,则应综合考量司法权和行政权的边界、内部行政行为对行政相对人人身权和财产权的影响程度以及行政相对人权益的有效救济途径等因素,具体适用行政诉讼法第十二条和第十三条关于受案范围的法律规定。若属于行政诉讼法规定的受案范围则可诉,若不属于则不可诉。

(二)若上下级行政机关一般内部监督管理行为和不履行保护行政相对人人身权和财产权的行为竞合,若行政相对人仅诉上下级行政机关内部监督管理行为,则不属于人民法院的受案范围;若行政相对人诉上下级行政机关内部监督管理行为和不履行保护行政相对人人身权和财产权的行为,或者单独诉上级行政机关不履行保护行政相对人人身权和财产权的行为,则属于人民法院的受案范围。

相关文章