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在审理不履行法定职责之诉中,法院会重点审查是否向行政机关申请过、行政机关是否具有法定职责以及原告是否具有实体法上的请求权
发布时间:2018-05-28 14:04
  在行政机关不履行法定职责诉讼实务中,由于相关法律法规对此规定较少,在具体的审判中,诉讼参与人对于人民法院的审查重点并没有一个十分准备的把握,导致诉讼参与人在进行相关活动时不能做到有的放矢,有效论述己方观点和维护自身利益。专业的行政法律师通过对芦保家诉北京市朝阳区人民政府不履行法定职责案进行分析总结,以望在给予大家一些关于不履行法定职责之诉方面的参考和启发。
 
  一、基本案情概述
 
  再审申请人(一审原告、二审上诉人)芦保家
  再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)北京市朝阳区人民政府
 
 
  一审法院:北京市第四中级人民法院
  二审法院:北京市高级人民法院
  再审法院:最高人民法院
 
  一审诉讼请求:1、撤销《复议决定》;2、责令朝阳区政府履行法定职责;3、诉讼费由被告承担。

  一审查明事实:原告芦保家在北京市朝阳区小红门乡南辛庄175号院有合法手续宅基地一处二层楼房,在186号院有合法手续一间房。2014年10月27日和10月30日,当地政府在未向芦保家出示任何拆迁许可文件,也未达成协议的情况下将芦保家186号院和175号院的房屋非法野蛮强拆。芦保家于2015年6月7日向朝阳区政府申请履行法定职责,朝阳区政府收到后逾期未予回复,故申请上一级行政机关行政复议。2015年8月14日,北京市政府依法受理。2015年10月10日芦保家收到北京市政府作出的《复议决定》。
一审裁判结果:根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定,起诉具有事实根据是提起诉讼的法定条件。公民、法人或者其他组织请求行政机关履行法定职责的前提是该项职责应属于该行政机关的职责范围。本案中,芦保家要求朝阳区政府履行法定职责涉及朝阳区小红门乡绿化隔离带建设腾退,芦保家要求朝阳区政府对上述事项进行查处不属于朝阳区政府的法定职责,故芦保家起诉无事实根据,不符合法定条件,应当裁定驳回起诉。据此作出(2015)四中行初字第932号行政裁定,驳回芦保家的起诉。
 
   二审诉讼请求:认为一审法院认定事实错误、适用法律错误、违反法定程序为由向本院提出上诉。请求二审法院撤销一审裁定,撤销《复议决定》,判令朝阳区政府履行法定职责
 
  二审裁判结果:一审法院裁定驳回芦保家的起诉正确,本院应予维持。芦保家的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据,本院不予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,裁定:驳回上诉,维持一审裁定,本裁定为终审裁定。
 
  再审诉讼请求:1、撤销一、二审裁定;2、撤销北京市政府《复议决定》;3、判令朝阳区政府履行法定职责。其申请再审的主要事实和理由为:1、原审裁定认定事实错误。本案诉争并非裁定书所称”申请事项涉及朝阳区小红门乡绿化隔离建设腾退工作的问题”,而是涉及朝阳区小红门乡政府在征收土地拆迁过程中侵害再审申请人的人身权、财产权等合法权益的问题。2、原审裁定遗漏了诉讼请求,没有对北京市政府《复议决定》的合法性进行审查。3、原审裁定违反法定程序,剥夺了再审申请人的辩论权利,未经双方当事人质证,足以影响公正审判。
 
  二、终审法院认为

  经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。这是修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》作出的新的制度设计,目的是为了促进行政复议功能得到更好的发挥。但在复议机关作共同被告的情况下,审理的焦点通常仍会指向原行政机关的行政行为或者不作为。这是因为维持原行政行为的复议决定并没有施与当事人新的权利义务,可能对当事人合法权益造成侵害的,实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为。本案情形正是如此,北京市政府针对再审申请人作出的复议决定的内容是驳回行政复议申请,因此,虽然经过了复议程序,但复议机关并没有作出影响再审申请人权利义务的新的实质性的决定,在此情况下,如果对再审申请人的合法权益构成侵害,也只能是由原行政机关拒绝履行法定职责而引起。再审申请人提起本案诉讼,核心诉求也正是要求人民法院判令原行政机关履行法定职责。因此,人民法院的审查重点必然应当是原行政机关是否应当按照再审申请人的申请履行特定的法定职责。这种履行职责之诉的特点是,不能仅看当事人是否向行政机关提出过履行职责的申请、行政机关是否拒绝,还要看该行政机关是否依法具有当事人所申请的那种职责,以及当事人有没有提出这一申请的实体法上的请求权。进一步说,并不是随便向一个可能无管辖权的行政机关提出一个履行职责的申请,就足以通过它必然被拒绝而产生”就此拥有了诉权”的效果。因此,原告是不是拥有提出申请的请求权、被申请行政机关是否具备相应的法定职责或者管辖权,也应当是受理履行职责之诉时所应审查的内容,如果明显没有相应的事实根据,则属于不具备法定的起诉条件。本案中,原审法院经审查认为,再审申请人申请的事项涉及朝阳区小红门乡绿化隔离带建设腾退,其要求朝阳区政府对上述事项进行查处不属于朝阳区政府的法定职责,由此认定再审申请人的起诉无事实根据并裁定驳回再审申请人的起诉,就体现了前述法理。

  《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定:”复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件,人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”本条所指的情形主要限于实体裁判,比如,判决原行政机关履行法定职责,则同时判决撤销维持原行政行为或驳回复议申请的复议决定。驳回起诉则是对全案起诉的驳回,既包括驳回原告针对原行政行为的起诉,也包括驳回针对复议决定的起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定:”人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款规定:”复议机关决定维持原行政行为的,人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时,一并审查复议程序的合法性。”根据该款规定,即使进入实体审理,在复议机关作共同被告的情况下,人民法院对于复议决定的审查也侧重于复议程序是否合法,这是由复议决定和原行政行为的统一性所决定的,换句话说,对于复议决定实体合法性的审查已经包括在对于原行政行为合法性的审查当中。更何况本案既然是全案驳回起诉,没有进入实体审理,对于复议决定合法性的审查更是无从谈起。再审申请人认为”原审裁定遗漏诉讼请求,没有对复议决定的合法性进行审查”的再审理由自然不能成立。基于同样道理,在案件没有进入实体裁判程序的情况下,质证、辩论等言词审理活动也就无从进行,再审申请人认为”原审裁判剥夺了再审申请人的辩论权利,未经双方当事人质证,违反法定程序”的再审理由同样不能成立。

  综上,芦保家的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定:驳回再审申请人芦保家的再审申请。
 
  三、案情简要分析
 
  (一)对于行政机关不履行法定之诉,人民法院应重点审查的内容是什么?
 
  《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定了在起诉被告不履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外:(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;(二)原告因正当理由不能提供证据的。由此规定可知,人民法院在审理行政机关不履行法定职责时,应当重点审查行政相对人是否向行政机关申请过让行政机关履行法定职责。除此之外,在司法审判实务中,一般认为行政机关具有法定职责是判决行政机关履行相应法定职责的必要前提条件。在审判时,人民法院会重点审查行政机关是否具相应的法定职责。同时,人民法院也会重点审查行政相对人是否具有申请行政机关履行法定职责的实体法上的请求权,即相关实体法是否清晰明确地规定了行政相对人对行政相关不履行法定职责的救济途径和方式。本案中,一审、二审和再审法院均对再审申请人芦保家向行政机关提出过要求其履行法定职责的事实予以审查。同时,人民法院认为对于朝阳区小红门乡绿化隔离带建设腾退,在没有法律法规清晰明确规定的前提下,其要求朝阳区政府对上述事项进行查处不属于朝阳区政府的法定职责,没有法律上的依据。就本案事实而言,相关法律法规并没有对朝阳区小红门乡绿化隔离带建设腾退等相关事务规定朝阳区人民政府对此具有查处职责,更没有相关的法律法规对行政相对人申请人民政府履行此职责后,人民政府不履行后的救济途径和方式。因此,在本案中,再审申请人芦保家对此并不具有实体法上请求权。
 
  (二)行政相对人提起行政机关不履行法定职责之诉,经过法院审理,若行政机关没有相关法定职责且行政相对人没有实体法的请求权,法院应当是驳回当事人的起诉,还驳回当事人的诉讼请求?二者的区别是什么?
 
  《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第一项规定,不符合行政诉讼法第四十九条规定的,已经立案的,应当裁定驳回起诉。本案中,一审法院和二审法院均认为再审申请人芦保家申请朝阳区人民政府履行法定责任的诉讼请求因朝阳区人民政府不具有相应的法定职责且再审申请人没有实体法的请求权而没有事实根据,最终都以原告芦保国的诉讼请求不符合行政诉讼法第四十九条规定的条件而驳回了其起诉。在最高人民法院的再审中,亦对此予以认可。由此可见,行政相对人提起行政机关不履行法定职责之诉后,经法院审查,若行政机关不具有相应的法定职责且行政相对人不具有实体法的请求权,则直接认定行政相对人的起诉不符合起诉条件,会直接驳回行政相对人的起诉,而不是驳回行政相对人的诉讼请求,即意味着人民法院没有对行政相对人的诉讼请求进行实体方面的审理,如果行政相对人变更诉讼请求的内容,则可以再次起诉,当然也可以提起上诉;若被驳回诉讼请求,则只能提起上诉。
  
  三、裁判规则总结
 
  (一)对于行政机关不履行法定之诉,人民法院应重点审查行政相对人是否向行政机关申请过要求其履行法定职责、行政机关对于行政相对人的申请是否具有相应的法定职责以及行政相对人对行政机关不履行法定职责是否具有实体法的请求权。
 
  (二)在行政机关不履行法定职责之诉中,如果行政机关没有相应的法定职责且行政相对人没有实体法的请求权,人民法院则会驳回原告的起诉。如果行政相对人变更诉讼请求的内容,则可以再次起诉,当然也可以提起上诉;若被驳回诉讼请求,则只能提起上诉

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