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提起不履行法定职责之诉,要以向该行政机关申请履行职责为前置条件,一般认为行政的法定职责来源于法定职权
发布时间:2018-05-28 14:06
  在行政诉讼实务中,行政诉讼相对人由于对行政法律法规的不熟知,在提起行政诉讼前往往通过信访、举报、投诉以及向行政首长反映等途径来维护自己的合法权益,当提起行政机关不履行法定职责之诉时,却被法院以不符合起诉条件为由驳回起诉。其中的具体原由何在?行政机关是否拥有法定职责又该如何认定?专业的行政法律师通过对李昌升诉天津市河东区人民政府不履行法定职责一案进行分析总结,以望为大家提供一些参考和启发。
 
  一、基本案情概述

  再审申请人(一审原告、二审上诉人)李昌升
  再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)天津市河东区人民政府
 
  一审法院:天津市第二中级人民法
  二审法院: 天津市高级人民法院
  再审法院:最高人民法院
 
  一审诉讼请求:1.确认被告将没有规划、房管等合法产权手续的违章建筑“福天里12号楼1门403室”作为拆迁安置房置换给原告的行为违法;2.判令被告限期办妥“福天里12号楼1门403室”规划、房管等合法产权手续,使现住房产权及租赁手续完备合法(若被告不能取得合法产权手续,改请法院判令:被告按现住房地段福天里楼群当前房屋市场价值重新安置原告合法产权调换房屋及支付由此产生的费用);3.诉讼费用由被告承担。
 
  一审查明事实:因上诉人原居住地房屋实施拆迁,2008年上诉人与拆迁人天津市东达房地产开发有限公司签订《天津市房屋拆迁补偿安置协议》,双方约定由拆迁人将涉案房屋安置给上诉人。后因涉案房屋规划、产权、户口、遗产继承、房屋买卖等问题,包括上诉人在内的福天里16号楼(拆迁补偿安置协议中12号楼)居民通过多种方式向被上诉人及其他行政机关信访反映相关问题。2011年2月22日,天津市信访办公室作出访转字(2011)01896号来访事项转送单,要求河东区信访办对周军等5人上访反映的问题,按照《信访条例》的有关规定,予以接待处理。2015年3月25日,张悦兰、李淑鸾、张培、吴思林、王晋玲、李淑英、黄在华、黄兆齐、崔骐、米晓健、穆葵芝、杨凤岭、范俊蔼、王桐岺、吴升台、陈连山、王留栓、李娘、于良、吴琪向天津市河东区人民政府王亚明区长写信反映涉案安置房的相关问题。2015年4月10日,福天里16号楼拆迁户代表刘淑宪、周军通过市政府网页“政民零距离”给天津市河东区人民政府王亚明区长留言。天津电视台“都市报道”还曾对涉案房屋的相关问题做过专题报道。因涉案拆迁安置房的相关问题未得到解决,2015年5月6日,上诉人以被上诉人为被告向原审法院提起行政诉讼。
 
  一审裁判结果:依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、第四十九条第(三)项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第(一)项、第二款之规定,裁定驳回原告李昌升的起诉。案件受理费50元,退还原告李昌升。
 
  二审诉讼请求:请求撤销原审裁定;请求高院裁定准予开庭审理本案,理由是:1.原审法院裁定驳回上诉人起诉,免除被上诉人“举证责任”,违反法定程序,违背司法公正。本案是新闻媒体曝光的拆迁侵权群体行政案件,社会影响恶劣,不属于事实清楚简单的小案件,原审法院只是单方询问上诉人,不开庭审理违背行政诉讼举证分担法则“被告承担举证责任”规定。上诉人的证据,针对被上诉人的“委托人”身份、违法行政事实及法律依据,相互作证已形成完整的证据链,特别是“都市报道”光盘证据,是决定审判结果去向的重要证据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的,不免除被告的举证责任”之规定,即使本案上诉人提供的证据不完整,法规也不免除被上诉人的举证责任。既然不免除,只能通过开庭来实现被上诉人的举证过程。2.原审法院未能正视:“被上诉人委托拆迁事实”、“被上诉人委托人身份”、“拆迁使用违章建筑冒充合法置换房的违法行为”、“上诉人的被侵权损失”等诸多具体客观存在的事实。原审法院错误的以“起诉被告不履行法定职责”认定,属认定事实错误,适用法律错误。3.原审法院没有开庭经双方质辩程序,违规直接将被上诉人具有瑕疵错谬的答辩词原封不动予以采信引用,写入裁定书。上诉人举证的“都市报道”光盘作为本案的重要证据,原审法院不予采信。本案起诉状明确起诉“被告将违章建筑作为拆置换房的行政行为为违法行政”。原审法院驳回起诉裁定书却改写为“在起诉被告不履行法定职责的案件中”,上诉人认为原审法院文词的变化,安全改变了本案诉求的原意内涵,是包庇被上诉人。
 
  二审裁决结果:上诉人的上诉请求缺乏相应的事实根据和法律依据,本院难以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,裁定:驳回上诉,维持原裁定。本裁定为终审裁定。
 
  再审诉讼请求:1.撤销原一、二审裁定;2.再审改判支持再审申请人诉讼请求;3.诉讼费用由再审被申请人承担。其申请再审的主要事实和理由为:《天津市实施<城市房屋拆迁管理条例>细则》(天津市人民政府令第114号,以下简称114号令)第十六条第二款规定:“成片综合开发改造、市政公用基础设施建设等拆迁项目,应由当地的区、县人民政府组织实施统一拆迁。”本案所涉拆迁工程是为实现公共利益和行政管理目标实施的市政公用设施,河东区政府应依法履行补偿安置职责,拆迁人天津市东达房地产开发有限公司实施的补偿安置行为应视为受河东区政府的委托而实施。
 
  二、终审法院认为

  再审申请人李昌升在提起本案诉讼时认为再审被申请人河东区政府将没有规划、房管等合法产权手续的违章建筑福天里12号楼(现为16号楼)1门403室作为拆迁安置房置换给再审申请人的行为违法。经原审法院查明,再审申请人提供的《天津市房屋拆迁补偿安置协议》载明拆迁人天津市东达房地产开发有限公司将案涉房屋置换给再审申请人,再审申请人未能提供证据证明再审被申请人河东区政府存在拆迁安置的行政行为,原审法院据此认为再审申请人的该项诉讼请求没有事实根据、不符合法定起诉条件,并无不当。至于再审申请人在再审申请中主张,本案所涉拆迁工程为实现公共利益和行政管理目标实施的市政公用设施,根据114号令的规定,应由河东区政府组织实施统一拆迁,故拆迁人天津市东达房地产开发有限公司实施的补偿安置行为应视为受河东区政府的委托而实施。经查,根据《市政基础设施小孙庄片海河匝道项目二期拆迁补偿安置办法》制定的时间及规定的搬迁、拆迁期限可知,案涉拆迁补偿安置行为始于2007年12月,而114号令已于1997年12月22日废止,故该规章并不如再审申请人所称适用于本案。
 
  关于再审申请人所诉要求再审被申请人限期办妥房屋规划、房管等合法产权手续,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条的规定,在起诉被告不履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据。经原审法院查明,再审申请人仅通过信访途径向再审被申请人反映过相关问题,未能提交证据证明其已经向再审被申请人提出过申请,且再审被申请人不具备为房屋办理规划、房管等合法产权手续的职权。原审法院据此认定再审申请人的该项诉讼请求缺乏相应事实根据、不符合提起诉讼的法定条件,亦无不当。
综上,李昌升的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定:驳回再审申请人李昌升的再审申请。
 
  三、案情简要分析

  (一)起诉行政机关不履行法定职责,向该行政机关申请履行相应职责是否为必要的前置条件?信访、举报以及向行政领导反映问题等方式可否视为行政相对人向行政机关申请履行法定职责的行为?

  《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定了在起诉被告不履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外:(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;(二)原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。由此法条可知,行政相对人向人民法院提起行政机关不履行法定职责之诉,要求行政相对人必须向行政机关申请过让其履行法定职责,并由行政相对人承担证明其向行政机关申请过的证明责任,但此法条并未规定行政相对人向行政机关申请的具体方式。

  本案中,经过法庭的审理查明,原告李昌升等人通过多种方式向被上诉人及其他行政机关信访反映相关问题。2011年2月22日,天津市信访办公室作出访转字(2011)01896号来访事项转送单,要求河东区信访办对周军等5人上访反映的问题,按照《信访条例》的有关规定,予以接待处理。2015年3月25日,张悦兰、李淑鸾、张培、吴思林、王晋玲、李淑英、黄在华、黄兆齐、崔骐、米晓健、穆葵芝、杨凤岭、范俊蔼、王桐岺、吴升台、陈连山、王留栓、李娘、于良、吴琪向天津市河东区人民政府王亚明区长写信反映涉案安置房的相关问题。2015年4月10日,福天里16号楼拆迁户代表刘淑宪、周军通过市政府网页“政民零距离”给天津市河东区人民政府王亚明区长留言。天津电视台“都市报道”还曾对涉案房屋的相关问题做过专题报道。但经过一审、二审和终审法院的审查,均认为李昌升的上述行为并不是向被诉行政机关申请其履行法定职责行为,且再审申请人未能提交其他证据证明其已经向被告提出申请,最终法院认为其不符合提起诉讼的法定条件。
 
  (二)行政机关的法定职责和行政机关的职权是什么关系?行政机关没有相关职权是否意味着行政机关没有相应的法定职责?

  现有的《行政诉讼法》《行政复议法》《行政处罚法》《行政许可法》以及《行政强制法》等法律和相关文件并未清晰明确地对行政机关的法定职责作出明确的界定。根据行政法权责一致的原则可知,行政机关拥有法定的行政职权也即应承担与该职权相对应的法定职责,至于行政机关没有法定职权是否拥有相关的法定职责的问题,在司法实务中没有统一的标准和判断方法。在本案中,再审申请人李昌升在一审中诉求判令再审被申请人履行法定职责,限期办妥“福天里12号楼1门403室”规划、房管等合法产权手续,使现住房产权及租赁手续完备合法。一审、二审和再审法院在审理时认为再审被申请人不具备为涉案房屋办理规划、房管等合法手续的职权,从而认为再审被申请人不具有为再审申请人李昌升办妥“福天里12号楼1门403室”规划、房管等合法产权手续,使现住房产权及租赁手续完备合法的法定职责。由此可知,行政机关一般不具有法定职权,则不具有法定职责。
 
四、裁判规则总结
 
  (一)提起行政机关不履行法定职责之诉,以行政相对人向该行政机关申请履行职责为前置条件。信访、举报以及向行政领导反映问题等方式并不是行政相对人向行政机关申请履行法定职责的行为。

  (二)根据行政法学中权责一致的基本原则,从理论的角度,一般认为行政机关的法定职责来源于行政机关的法定职权;如果行政机关不具有法定职权,则该行政机关不具有相应的法定职责。从法律规范的角度讲,在行政诉讼实务中,若法律法规等规范性文件对行政机关的法定职责做出了清晰明确的规定,行政机关具有实际履行的可能性,法院则认为行政机关具有相应的法定职责。若没有实际履行的可能性,法院则不会支持行政相对人要求行政机关履行法定职责的诉讼请求。

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