对于行政机关作出的内部行政行为或过程性行政行为,自身的合法权益如何进行救济|行政诉讼律师 建议
发布时间:2018-07-05 17:24

北京行政诉讼律师浅谈:内部行政行为或过程性行政行为的权利救济


  导读:我国行政诉讼法及其解释宽泛地规定了行政机关作出的内部行政行为和过程性行政行为不可诉,但并未对哪些行为属于内部行政行为和过程性行政行为作出清晰明确的规定。在此情况下,行政机关为了降低被诉风险或不被司法审查,往往引用此规定来辩称其作出的行政行为不可诉,进而导致行政相对人的权利得不到司法救济。基于此,本文尝试通过真实案例对该问题进行分析探究,以望为行政相对人权利救济提供一些参考或启发。

 

 

 

行政批复实证探究案例(一)

 


 

焦点问题:上级行政机关对下级行政机关作出的批复是否属于人民法院的受案范围?

 

案名案号:南京宏翔玻璃实业有限公司诉南京市高淳区政府其他行政行为纠纷案,(2017)苏01行初116号

 

基本案情:南京宏翔玻璃实业有限公司系从事玻璃制品生产加工、销售、安装等的有限责任公司。周春根因承包高淳区乡约慢辰茶餐厅钢结构安装项目,于2016年9月25日向南京宏翔玻璃实业有限公司订购了钢化玻璃。2016年10月9日,周春根在高××区××大山村卸运钢化玻璃过程中,被倒塌的玻璃及玻璃架砸倒受重伤,后因抢救无效当日死亡。2016年10月10日,高淳区安监局针对该起事故成立了“10·9”事故调查组。2016年12月7日,事故调查组出具了调查报告,认定该起事故是因安全防护措施不到位而发生的一般生产安全责任事故,钢化玻璃及玻璃架子倒塌将周春根打击致死是此次事故的直接原因。该调查报告认定南京宏翔玻璃实业有限公司对事故的发生负有主要责任,建议高淳区安全生产监督管理部门根据相关法律、法规对其进行处理。2016年12月13日,高淳区安监局向高淳区政府报送了43号请示并附调查报告。2016年12月16日,高淳区政府作出26号批复,同意高淳区安监局的处理意见,并要求按照相关规定和要求,依法依规进行责任追究。2017年2月13日,高淳区安监局作出宁安监管罚字[2017]第1号《行政处罚决定书》,对南京宏翔玻璃实业有限公司作出罚款人民币22万元的行政处罚。高淳区安监局在行政处罚程序中,将26号批复作为行政处罚的证据送达南京宏翔玻璃实业有限公司,南京宏翔玻璃实业有限公司不服26号批复,诉至人民法院。2017年3月24日,南京市安全生产监督管理局作出宁安监行复(2017)第3号《行政复议中止告知书》,对南京宏翔玻璃实业有限公司针对宁安监管罚字[2017]第1号《行政处罚决定书》提起的行政复议案件中止审理。

 

法院认为:《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定:“有关机关应当按照人民政府的批复,依照法律、行政法规规定的权限和程序,对事故发生单位和有关人员进行行政处罚,对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”本案中,高淳区安监局对南京宏翔玻璃实业有限公司作出罚款22万元的行政处罚决定,系依据26号批复作出。高淳区安监局在上述行政处罚程序中,将26号批复作为行政处罚的证据告知南京宏翔玻璃实业有限公司,并送达了复印件,批复的内容已通过职权外化。涉案调查报告认定宏翔公司对事故的发生负主要责任,建议根据相关法律、法规对其处理。高淳区政府作出26号批复,同意高淳区安监局的处理意见,并要求按照相关规定和要求,依法依规进行责任追究。高淳区政府作出26号批复后,涉案事故的性质及南京宏翔玻璃实业有限公司在事故中应承担的责任已被明确、清楚地确定,且事实上也对后续的处理行为产生了拘束,当事人的权利义务自此已被设定,这种设定并不从属或依附于其后进行的处理行为,对当事人权益的影响亦不必然被其后的处理行为所吸收,故26号批复并非一种过程性或内部的行政行为,其对当事人的权利义务产生了直接影响,南京宏翔玻璃实业有限公司提起本案诉讼,依法属于人民法院行政诉讼受案范围,人民法院应当依法进行审理。最终,人民法院就事实和程序进行审理后,认定高淳区政府作出的26号批复缺少事实根据,主要证据不足,依法撤销了南京市高淳区政府于2016年12月16日作出的《关于南京宏翔玻璃实业有限公司“10·9”物体打击一般事故的调查报告的批复》。

 

行政诉讼律师(行政法律师)观点:行政机关作出的内部行政行为外部化后,对行政相对人的权利义务产生影响的,该行政行为属于人民法院的受案范围,而非不可诉的不产生外部法律效力的行为。

 

 

 行政批复实证探究案例(二)

 


 

焦点问题:行政机关内部行政批复行为外化后,该行为应当如何定性?行政相对人权利如何救济?

 

案名案号:南阳高新区恒大起重设备安装工程有限公司诉邓州市人民政府行政批复纠纷案,(2016)豫13行初433号

 

基本案情:2015年5月10日,邓州市银基王朝项目施工工地发生塔吊吊臂坠落事故,造成1人死亡,3人受伤,并有经济损失。2015年9月7日邓州市安全生产监督管理局作出《邓州市安全生产监督管理局关于批复邓州市银基王朝“5.10”亡人事故调查报告的请示》,附件为邓州市银基王朝“5.10”亡人事故调查报告。该调查报告中涉及南阳高新区恒大起重设备安装工程有限公司的内容主要为:“五、事故原因(一)直接原因……(二)主要原因:1、安拆工田永顺未按操作规程进行拆卸,导致此次塔吊坠落事故。2、南阳市高新区恒大起重设备安装工程有限公司总经理吴胤宇在未取得住建局拆卸批复的情况下,擅自安排工人对塔吊进行拆除作业。3、现场负责人兼安全员王敬波在未见到住建局拆卸批复的情况下,组织人员进行拆除作业。(三)间接原因:1、南阳市高新区恒大起重设备安装工程有限公司安全管理缺失,在未能取得邓州市住建局同意拆除意见书的情况下,仍然委派员工进行拆除作业”;“六、对有关责任人员和单位的处理建议……(三)建议给予行政处罚的责任单位和责任人员……3、南阳市高新区恒大起重设备安装工程有限公司在未取得邓州市住建局同意拆除意见书的情况下,依然委派员工进行塔吊拆除作业,导致事故发生。建议邓州市住建局按照有关规定对其进行清除出邓州市建筑市场的行政处罚”。2015年9月14日邓州市人民政府作出《邓州市人民政府关于对邓州市银基王朝“5.10”亡人事故调查报告的批复》,批复内容共三项:“一、原则同意邓州市银基王朝“5.10”亡人事故调查组对事故原因和性质的认定、对事故责任的划分和对事故发生单位及有关责任人的处理意见。二、你局要会同市监察局、公安局、总工会、检察院及住建局等单位,按照有关规定,尽快落实处理意见。三、你局要督促相关单位深刻吸取事故教训,会同有关部门落实各项防范和整改措施,同时组织在全市开展一次安全生产集中大排查活动,坚决消除较大安全隐患,杜绝类似事故再次发生”。南阳高新区恒大起重设备安装工程有限公司对此批复不服,提起了行政诉讼。

 

法院观点:邓州市人民政府辩称该批复行为属于邓州市人民政府相关部门的内部建议指导,并不是影响南阳高新区恒大起重设备安装工程有限公司的具体行政行为,但邓州市人民政府答辩状中同时称将该批复文件和事故调查报告上网公示,接受社会监督。且该批复在民事诉讼中已被作为证据提交,说明该批复行为已经外化,不再是纯粹的内部行政行为。该批复在事故原因及对有关责任人员和单位的处理建议中均涉及到了南阳高新区恒大起重设备安装工程有限公司及其工作人员,并建议给予处罚,已经对南阳高新区恒大起重设备安装工程有限公司的权利义务产生实际影响。南阳高新区恒大起重设备安装工程有限公司通过合法的途径得知该批复后,可以对此提起行政诉讼。此处,邓州市人民政府在作出此批复的同时,亦未尽到审慎审查的义务,缺少证据支持,最终,人民法院撤销了邓州市人民政府作出的《邓州市人民政府关于对邓州市银基王朝“5.10”亡人事故调查报告的批复》的第一项内容。

 

​行政诉讼律师(行政法律师)观点:上级行政机关在作出批复时,直接对行政相对人行为性质等作出认定,并进行公示的,应认定此内部行政批复行为已经外化,对行政相对人的权利义务产生了影响。行政相对人对此行为不服,提起诉讼的,人民法院应当依法受理,并作出实体判决。

 

 

 

  行政批复实证探究案例(三 )


 

焦点问题:人民政府作出批复后,下级部门直接予以执行的,该批复行为是否可诉?

 

案名案号:陕西华阴市宏发矿业有限公司诉华阴市人民政府行政批复纠纷案,(2017)陕05行初112号

 

基本案情:陕西华阴市宏发矿业有限公司是2007年12月5日经华阴市工商行政管理局依法批准设立的法人企业,从事花岗岩开采、石材加工及进出口业务。2008年7月16日,陕西华阴市宏发矿业有限公司与华阴市罗敷工业项目区管理委员会办公室签订协议书,协议约定陕西华阴市宏发矿业有限公司入驻罗敷工业园区,陕西华阴市宏发矿业有限公司一家进入方山峪,开采石材。2009年11月26日华阴市政府作出阴政规发(2009)55号规划定点审批件,同意将陕西华阴市宏发矿业有限公司加工厂项目选址确定在华阴市罗敷工业园区内。截止2009年11月2日陕西华阴市宏发矿业有限公司办理了方山峪五处采矿许可证,并先后办理了安全生产许可证及环评审批手续。2015年9月1日华阴市环保局、水务局分别向华阴市政府上报了阴环字(2015)130号及阴政水字(2015)163号报告、2015年9月7日华阴市安监局向华阴市政府上报了阴安监发(2015)47号报告,提请对陕西华阴市宏发矿业有限公司进行关闭。2015年9月19日华阴市人民政府经第七次政府常务会议专题研究,针对华阴市安监局、国土局和环保局分别上报的《关于提请依法关闭非法违规石材石渣企业的请示(报告)》作出54号批复,同意对陕西华阴市宏发矿业有限公司依法实施关闭。该批复第一条明确“根据国家相关法律法规和石材整治有关文件要求,对违反安全生产、矿山开采、环境保护以及水土保持等方面法律法规的18家石材开采企业及7家石渣加工企业依法实施关闭”。第二条规定“要求华阴市人民政府各职能部门严格按照相关法律规定吊销(注销)关闭企业有关证照手续,追究非法企业法律责任,彻底清理撤离关闭企业所有设施设备及人员”。但华阴市人民政府作出该批复后其所属各职能部门并未针对性地作出相应的关闭决定,却直接对陕西华阴市宏发矿业有限公司采取了关闭措施。陕西华阴市宏发矿业有限公司对该批复不服,提起了行政诉讼。

 

法院认为:虽然华阴市作出54号批复的行为属于行政机关内部审批行为,属于过程性、程序性行为,但因在批复作出之后具有相应职能的行政机关并没有按照批复的要求另行作出关闭决定,而直接对陕西华阴市宏发矿业有限公司予以关闭,华阴市人民政府直接将该批复付诸实施已经对陕西华阴市宏发矿业有限公司的权利义务产生了影响,已产生了外部效果,该内部审批行为已因直接实施而转化为具体的行政行为,即成为外化的行政行为,故华阴市人民政府作出批复的行为系可诉的行政行为。华阴市人民政府辩称该批复系不可诉的行政行为的理由不能成立。华阴市人民政府54号批复中对陕西华阴市宏发矿业有限公司实施关闭的行政行为的主要证据不足,54号批复涉及关闭陕西华阴市宏发矿业有限公司的部分应予撤销,但鉴于撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害,可不予以撤销,但依法应确认其违法。最终,人民法院判决确认了华阴市人民政府作出阴政发(2015)54号《关于同意依法关闭非法违规石材石渣企业的批复》中关于对陕西华阴市宏发矿业开发有限公司实施关闭的行政行为违法。

 

​行政诉讼律师(行政法律师)观点:行政机关作出内部行政行为或过程性行政行为后,其他行政机关直接予以执行,对行政相对人的权利义务产生实际影响的,系原内部行政行为或外部行政行为已经外化,行政相对人对此行为不服的,可以提起行政诉讼以获得权利救济。

 

 

​行政诉讼律师(行政法律师)建议


 

我国行政诉讼法及其解释并未直接规定行政机关作出的行为哪些是内部行政行为或过程性行政行为。在此情况下,对行政机关作出的其认为是内部行政行为或过程性行政行为的判断要以该行为是否对外直接产生了法律效果,对行政相对人的权利义务产生了影响。若其直接产生了外部法律效果,或者直接对行政相对人的权利义务产生了影响,则可认为此行为并非内部行政行为或过程性行为,或者是已经转化成了外部行政行为或非过程性行政行为。在此情况下,行政相对人可对该行为提起行政诉讼,并获得司法救济。

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