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接到举报后,行政机关不履行职责的行为是否可诉应具体分析。在认定行政机关是否具有法定职责时,应优先适用特别法
发布时间:2018-05-28 11:16
  在现实的生活中,一般人普遍认为向行政机关举报后,对行政机关不履行法定职责的行为可以提起行政诉讼。但法院受理后,存在着大量驳加当事人起诉的情形,其中的原因何在?本文将通过对弋某诉住建部不履行法定职责案进行分析总结,以望为大家理解此现象提供一些参考和启发。
 
  一、基本案情简介

  再审申请人(一审原告、二审上诉人)戈某
  再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)中华人民共和国住房和城乡建设部
 
  一审法院:北京市第一中级人民法院
  二审法院:北京市高级人民法院
  终审法院:最高人民法院
 
  一审诉讼请求:不服住建部复议决定,请求“1、依法确认再审被申请人未对再审申请人提起的举报事项作出处理;2、依法确认被申请人未依法对被行政许可人履行监管职责。”
 
  法院查明事实:住建部于2015年3月9日收到再审申请人弋某以天津市中量有限责任房地产评估事务所(以下简称中量事务所)及注册执业房地产估价师何红欣、赵丽艳、刘德建及复核人吴玲为被举报人的举报信,举报请求为:1、依据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《房地产估价规范》和《城市房屋拆迁估价指导意见》的规定,确认“编号:中量房评字(2004)第276号《河西区蚌埠道8-18号(双号)房地产拆迁估价报告书》”评估单价低于公布的基准地价,评估报告违法,评估结果无效。2、依据《中华人民共和国行政许可法》、《建设部机关对被许可人监督检查的规定》和《房地产估价机构管理办法》的规定,对被举报人违法行为依法查处并吊销其资质许可。3、依据《中华人民共和国行政许可法》、《建设部机关对被许可人监督检查的规定》和《注册房地产估价师管理办法》的规定,对被举报人违法行为依法查处并吊销何红欣、赵丽艳、刘德建、吴玲注册房地产估价师资格。同年3月17日,住建部作出建稽举二转(2015)183号《住房城乡建设部稽查办公室关于转请办理举报件的函》,将弋某的举报信转天津市国土资源房屋管理局调查处理。2015年6月14日,弋某以住建部未对其举报信进行处理为由,向住建部提出同级行政复议申请,请求:“1、依法确认被申请人未对申请人提起的举报事项作出处理,行政不作为,责令被申请人对申请人的举报事项作出处理意见并书面告知申请人;2、依法确认被申请人未依法对被行政许可人履行监管职责,行政不作为。”经审查,住建部于2015年7月17日针对弋某和邹慧楠的行政复议申请作出建复决字(2015)242、243号复议决定书(以下简称被诉复议决定),驳回二人的行政复议请求。
 
  一审裁判结果:再审申请人弋某认为再审被申请人住建部逾期未依法处理该举报事项而提起本案之诉不符合原告主体资格的要求,且缺乏事实根据,不符合法定起诉条件,依照最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第(一)项之规定,裁定驳回弋某的起诉。
 
  二审诉讼请求:被诉复议决定未查清事实,适用法律法规错误:其一,把不同的申请复议内容合并审理,复议决定书的文号、复议答复的内容使弋某无法分辨;其二,依据《房地产评估机构管理办法》第七条,再审申请人弋某举报信中被举报人的估价一级资质是经过住建部行政许可的,住建部处理举报信的做法不符合法律法规的规定;其三,依据《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》的规定,住建部对实名举报信在法定时间内的处理情况应书面告知弋某,被诉复议决定未作出裁决。上诉人对被上诉人处理举报行为和行政复议行为具有起诉资格,符合起诉的法定条件,系本案的适格原告。一审法院裁定认定事实错误,违背立法本意,请求二审法院撤销一审裁定,发回重审。
 
  二审裁判结果:一审法院裁定驳回再审申请人弋某的起诉正确,本院应予维持,再审申请人弋某的上诉理由和请求缺乏事实和法律依据,本院不予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,裁定:驳回上诉,维持一审裁定。
 
  再审诉讼请求:请求撤销一、二审裁定,由最高人民法院提审本案。其申请再审的事实与理由为:原审认定事实错误,估价机构和估价师对再审申请人的房屋进行拆迁估价,明显故意低估,侵害再审申请人财产权。再审申请人依据行政许可法、行政处罚法相关规定向授予其资格、资质的机关提起举报,要求作出处罚和吊销资质,符合法律规定。依据城市房地产管理法第三十三条、第三十四条规定,住建部应当履行行政许可监督职责,对估价机构明显违反法律规定的行为进行查处。
 
  二、终审法院认为

  本案的争议焦点为再审被申请人住建部是否具有依申请查处房地产价格评估机构和估价师违法行为的法定职责,再审申请人弋某是否具有原告主体资格。首先,《房地产估价机构管理办法》第四十条规定:“房地产估价机构违法从事房地产估价活动的,违法行为发生地的县级以上地方人民政府房地产主管部门应当依法查处,并将违法事实、处理结果及处理建议及时报告该估价机构资质的许可机关。”《注册房地产估价师管理办法》第三十条规定:“注册房地产估价师违法从事房地产估价活动的,违法行为发生地直辖市、市、县、市辖区人民政府建设(房地产)主管部门应当依法查处,并将违法事实、处理结果告知注册房地产估价师注册所在地的省、自治区、直辖市建设(房地产)主管部门;依法需撤销注册的,应当将违法事实、处理建议及有关材料报国务院建设主管部门。”根据上述规定,涉及房地产估价机构和注册房地产估价师相应违法行为,均应由地方人民政府房地产主管部门负责查处,并履行报告义务。因此,再审被申请人住建部明显不具有再审申请人弋某所申请事项的查处职责。其次,任何公民都有向行政机关举报违法行为的权利,行政机关接到举报后,也应当积极作为。但并非所有行政机关针对投诉举报所作的行为,都需要纳入行政诉讼受案范围,也并非所有投诉举报人都具有提起行政诉讼的原告主体资格。本案中,作为许可机关,无论再审申请人住建部对中量所及相关注册房地产估价师的行政许可作何处理,均与再审被申请人弋某没有利害关系,故再审申请人弋某不具有原告主体资格。
综上,一审法院裁定驳回再审申请人弋某的起诉,二审法院裁定驳回上诉、维持一审裁定并无不当。再审申请人弋某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定:驳回再审申请人弋某的再审申请。
 
 
  三、案情简要分析

  (一)行政机关收到行政相对人的举报后不履行职责的行为是否属于行政诉讼的受案范围?若接受举报的行政机关不履行法律职责,行政相对人就此起诉是否适格?
 
  《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第二十五条第一款规定行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。由此法律规定可知,提起行政诉讼的适格主体要求与被诉行政行为具有利害关系,其本身权利义务受到具体行政行为的影响。本案中,再审申请人弋某向住建部举报要求对被举报人违法行为依法查处并吊销何红欣、赵丽艳、刘德建、吴玲注册房地产估价师资格。住建部接到其举报后,根据相关法律规定,将该查处事项转交天津市国土资源和房屋管理局处理。再审申请人戈某对此不服,遂提起行政复议和行政诉讼。在一审、二审和再审法院审理时,认为任何公民都有向行政机关举报违法行为的权利,行政机关接到举报后,也应当积极作为。但并非所有的行政机关对举报行政不作为的行为都应纳入行政诉讼的受案范围。具体是否应纳入行政诉讼的受案范围应依据行政诉讼法及相关司法解释对原告主体资格是否适格进行判断。本案中,再审申请人弋某对再审被申请人住建部及天津市国土资源和房屋管理局的查处行为并无利害关系,其行为不会对再审申请人弋某的权利义务产生实际影响,故法院认为其起诉不满足提起行政诉讼的条件。因此,驳回了再审申请人弋某的起诉。
 
 
(二)行政一般法和行政特别法对行政机关的监督管理职责作出不同规定时,在具体的审判实务中法院会如何适用法律?
 
  《房地产估价机构管理办法》第四十条规定:“房地产估价机构违法从事房地产估价活动的,违法行为发生地的县级以上地方人民政府房地产主管部门应当依法查处,并将违法事实、处理结果及处理建议及时报告该估价机构资质的许可机关。”《注册房地产估价师管理办法》第三十条规定:“注册房地产估价师违法从事房地产估价活动的,违法行为发生地直辖市、市、县、市辖区人民政府建设(房地产)主管部门应当依法查处,并将违法事实、处理结果告知注册房地产估价师注册所在地的省、自治区、直辖市建设(房地产)主管部门;依法需撤销注册的,应当将违法事实、处理建议及有关材料报国务院建设主管部门。” 由上述规定可知涉及房地产估价机构和注册房地产估价师相应的违法行为,应由地方人民政府房地产主管部门负责查处,并履行报告义务。可见,再审被申请人住建部对再审申请人弋某申请事项并没有进行查处的法定职责。在再审诉讼请求中,再审申请人弋某主张的再审被申请人住建部对天津市国土资源和房屋管理局对估计机构及其相关人员的违法行为进行查处具有监督管理的法定现职,其依据的是行政组织法及行政一般法规定得出的结论。然而在行政诉讼实务中,基于特别法优先适用于一般法和避免累诉现象的考量,法院并不把行政组织法和行政一般法作为认定行政机关具有相关法定监督管理职责的依据。在本案中,最终法院没有支持再审申请人弋某的诉讼请求也证明了此点。
 
  四、行政法律师观点

  (一)行政机关收到行政相对人的举报后不履行法定职责的行为是否属于行政诉讼的受案范围,具体要看行政相对人对行政机关不履行法定职责的行为是否具有法律上的利害关系。若有法律上的利害关系,则属于行政诉讼的受案范围;若没有,则不属于行政诉讼的受案范围。
 
  (二)行政一般法和行政特别法对行政机关的监督管理职责作出不同规定时,在具体的审判实务中,法院基于特别法优先适用于一般法和避免累诉的现象的考量,在认定行政机关是否具有法定职责时,会优先适用特别法的相关规定。

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