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行政相对人不能以行政机关不履行查处污染的法定职责行为损害自己的一般环境利益为由提起行政诉讼
发布时间:2018-05-28 11:12
  随着人们环境意识的不断增强,人们越来越认识到环境利益与每个人息息相关。那么,行政相对人可否就行政机关不履行查处污染的法定职责行为损害自己的环境利益为由提起行政诉讼呢?专业的行政法律师通过对陈建伟等28人诉江山市人民政府案对此进行分析总结,以望为大家提供一些参考和启发。
 
  一、基本案情简介
 
  再审申请人(一审原告、二审上诉人):陈建伟等28人
  被申请人(一审被告、二审被上诉人):江山市人民政府
 
  一审法院:浙江省衢州市中级人民法院
  二审法院:浙江省高级人民法院
  终审法院:最高人民法院
 
  一审诉请求:撤销再审被申请人江山市政府作出的《不予受理决定书》(江政复决字〔2016〕8号),责令其依法受理原告行政复议申请。
 
  法院查明事实:2016年3月9日,周纪敏以全球邮政特快专递(EMS)向浙江省江山市环境保护局(以下简称江山环保局)邮寄一份文件材料。陈建伟等28人主张其邮寄的文件材料是其作为申请人请求江山环保局查处他人违法养殖行为的《关于违法养殖的查处申请书》。2016年6月20日,周朝高(陈建伟等28人之一)通过邮寄方式向江山市政府申请行政复议,以江山环保局收到《关于违法养殖的查处申请书》后未依法履行法定职责为由,请求江山市政府确认江山环保局不履行法定职责的行为违法,并责令其查处及处理违法养殖行为。江山市政府收到行政复议申请后,于同年6月24日作出江复补字〔2016〕3号《行政复议申请材料补正通知书》,以陈建伟等28人的申请材料不齐全为由要求其在收到通知书之日起10日内补正相关材料。该补正通知书于6月27日送达陈建伟等人。陈建伟等人在规定期限内向江山市政府补正了其与各乡镇人民政府签订的协议书、通知书等材料。2016年7月11日,江山市政府作出江政复决字〔2016〕8号《不予受理决定书》,认为陈建伟等28人主张向江山环保局寄送《关于违法养殖的查处申请书》系其发现相关单位涉嫌存在污染环境和破坏生态行为,向有环境保护监督管理职责的部门进行举报的行为。对环境问题的举报,江山环保局不依法履行职责,不属于行政复议法规定的受理范围,故作出不予受理行政复议申请的决定。后江山市政府通过邮寄方式向陈建伟等人送达了该不予受理决定书。
 
  一审裁判结果:陈建伟等人向江山环保局主张要求对违法养殖行为进行查处不属于申请履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责范畴。《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项规定的复议范围为“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”,但陈建伟等28人未能提供证据证明江山环保局不依法履行职责侵犯其合法权益,适用该项缺乏“合法权益”之要件。陈建伟等28人主张的涉案行政复议申请亦不符合其他行政复议范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回陈建伟等28人的诉讼请求。
 
  二审诉讼请求:一审法院认定事实不清,适用法律错误。请求撤销一审判决,撤销江山市政府作出的江政复决字[2016]8号《不予受理决定书》,责令其依法受理上诉人的行政复议申请。
 
  二审裁判结果:原审判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法,依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立,本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决:驳回上诉,维持原判。
 
  再审诉讼请求:撤销二审判决,撤销江山市政府作出的江政复决字〔2016〕8号《不予受理决定书》,责令其依法受理陈建伟等28人的行政复议申请。其申请再审的事实与理由为:1、陈建伟等28人提出的是履职申请,而不是举报,二审法院事实认定错误;2、江山市政府作出的行政复议决定没有事实依据,法院审查事实不清;3、陈建伟等28人的复议事项属于复议的范围,二审法院适用法律错误。
 
  二、终审法院认为
 
  本案系陈建伟等28人对部分养殖户养殖导致环境污染的行为向江山环保局举报查处未果而引发。向人民政府举报相关工作部门不依法履行职责是公民的权利,应当予以保护。保护公民投诉权、举报权的方式有多种途径,陈建伟等28人如认为江山环保局存在不履行查处环境污染法定职责的情形,并希望通过行政诉讼方式监督该工作部门依法行政,亦应以该工作部门为被告直接提起行政诉讼,以维护合法权益,并及时化解纠纷,减轻各方当事人的诉讼成本,避免诉累。陈建伟等28人以江山市政府为被告,提出复议要求江山市政府确认江山环保局未依法履职行为违法、责令江山环保局履行查处违法行为职责,此请求无法律依据。一、二审法院分别判决驳回陈建伟等28人的诉讼请求和上诉,符合法律规定。综上,陈建伟等28人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定:驳回再审申请人陈建伟等28人的再审申请。
 
  三、案情简要分析
 
  (一)对于行政机关不履行查处污染环境的法定职责的行为,如何认定行政相对人对此行政行为具有利害关系?
 
  《行政诉讼法》第十二条第六项规定了“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的”属于行政诉讼的受案范围,同条第十二项亦规定了“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”属于行政诉讼的受案范围。本法第四十九条规定适格的原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织,即行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。由此规定可知,行政相对人提起行政诉讼要与被诉行政机关不履行法定职责的行为具有利害关系。本案中,再审申请人陈建伟等28人在二审诉讼请求中认为环境利益是一种新型的受法律保护的财产利益,这种财产利益是涉及到千家万户的公共利益。具体到本案,上诉人申请行政机关查处的是违法养殖问题,部分违法养殖甚至是在江山市居民的饮用水源地附近,在江山市人民政府自己确定的禁养区内,这种财产利益本应是政府部门主动行使职责保护广大居民利益的范围,再审申请人与此具有利害关系。一审法院裁决认为再审申请人陈建伟等28人与江山市环境保护局不履行查处污染环境的法定职责行为没有利害关系是事实认定错误。但在后续的审理中,二审法院和再审法院均未支持再审申请人陈建伟等28人的诉讼请求。基于于,我们可以认为对于行政机关不履行查处污染的法定职责行为,并不是任何公民均可以环境利益是新型的财产利益,与千家万户均有关系为由,进而提起行政机关不履行法定职责之诉。
 
  (二)对于复议申请不符合复议受理条件而被驳回复议申请的情形,行政相对人可否以复议机关为被告提起行政诉讼?
 
  本案中,再审申请人陈建伟等28人以江山市环境保护局收到《关于违法养殖的查处申请书》后未依法履行法定职责为由,向江山市政府申请行政复议,江山市政府以其申请复议的事项不属于《行政复议法》规定的复议范围为由驳回了其复议申请。根据《行政诉讼法》第二十六条第二款规定经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。第三款规定复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。本法第四十四条第一款规定对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议,对复议决定不服的,再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第六条第一款规定行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。由上述法律规定和司法解释可知,再审申请人陈建伟等28人以江山市政府基于其不符合复议条件而驳回其复议申请而提起的行政诉讼不属于人民法院的受案范围。一审、二审和再审法院据此规定了其诉讼请求和再审申请并无错误。
 
  四、行政法律师观点
 
  (一)对于行政机关不履行查处污染环境的法定职责的行为,若对此提起行政机关不履行法定职责之诉,要求当事人要与此行为具有具体的利害关系,而不能以环境利益是一种新型的财产利益,与千家万户相关,进行也与自己的具有利害关系为由提起行政机关不履行法定职责之诉。
 
  (二)根据法律和司法解释,若复议机构不予受理行政相对人的申请,则属于复议机构不作为的情形,行政相对人可以就复议机构的不作为提起行政诉讼;若行政相对人的复议申请被复议机关以不符合复议条件而驳回,行政相对人不可以就复议机关的复议行为提起行政诉讼,但可以就原行政机关的行为提起行政诉讼。

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