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人民法院不支持行政相对人通过上级行政机关申请下级行政机关履行法定职责的行为
发布时间:2018-05-28 11:11
  在行政机关不履行法定职责之诉的司法审查过程中,对于行政相对人通过上级行政机关申请下级行政机关履行法定职责的行为如何定性?可否视为行政相对人向下级行政机关申请履行法定职责的行为?专业的行政法律师通过张志成诉住建部案对此问题进行分析总结,以望为大家提供一些参考和启发。
 
  一、基本案情简介
 
  再审申请人(一审被告、二审被上诉人)中华人民共和国住房和城乡建设部
  再审被申请人(一审原告、二审上诉人)张志成
 
  一审法院:北京市第一中级人民法院
  二审法院;北京市高级人民法院
  终审法院:最高人民法院
 
  一审诉讼请求:撤销住建部作出的建复函字(2014)91号复函,内容为:“张志成:你递交的补正材料收悉,补正材料不符合《补正行政复议申请通知书》(建复补字(2014)18号)的要求。你认为天津规划局未履行你材料中提及的转办函(建稽举[一]转(2013)568号)的要求,可以向原发函部门反映。特此告知。”
 
  法院查明事实:2014年2月,张志成向住建部邮寄行政复议申请书,该申请书载明的申请人为张志成,被申请人为天津市规划局,第三人为天津和平区房屋拆迁公司、天津市新华成物业置产有限公司,请求事项为:“依据《行政复议法》第六条第九项第二十八条第二项规定责令被申请人依据天津市人民政府令(第19号)第四条《规划法》第四十条《规划条例》第四十八条规定,对由第三人新建2002年元月竣工的《海富公寓3号楼》现和平区营口道与山西路交口贵都大厦3号楼6253㎡的违法建设依法查处。”复议申请书附具《举报》及挂号信收据等附件。《举报》载明的举报人为原告,被举报人为天津市规划局、天津市新华成物业置产有限公司、和平区房管局拆迁公司,落款日期为2013年11月26日,请求事项为:“依据建稽(2010)4号第三条规定对坐落天津市和平区河北路与营口道交口《原海富公寓C座》现贵都大厦3号楼6253㎡违法建设依法查处。”住建部于同月28日收到行政复议申请书。2014年3月5日,住建部作出补正通知,告知张志成:“经审查,请补正以下材料:请提交你申请天津市规划局履行相关职责的证明材料及天津规划局收到该申请材料的证据。请接到通知书后,于10日内补正上述材料。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十九条的规定,补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。无正当理由逾期不补正的,视为放弃行政复议申请。”后该通知书送达张志成。张志成向住建部提交《补正行政复议答复书》,称:其从住建部的稽查办公室查询获悉其提交的举报材料已由该办公室函转天津市规划局查处,函号为建稽举(一)转(2013)568号。但至今已两月有余,天津市规划局未对违法建设进行查处。建稽举(一)转(2013)568号函可否作为天津市规划局应履行法定职责的证明材料。2014年3月24日,住建部作出被诉复函,内容为:“张志成:你递交的补正材料收悉,补正材料不符合《补正行政复议申请通知书》(建复补字[2014]18号)的要求。你认为天津市规划局未履行你材料中提及的转办函(建稽举[—]转[2013]568号)的要求,可以向原发函部门反映”。
 
  一审裁判结果:依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,判决驳回了张志成的诉讼请求。
 
  二审诉讼请求:查处违法建设应属天津市规划局依职权主动履行法定职责的范畴,并且建稽举(一)转(2013)568号函的发函部门属于住建部,因此无需张志成再提供要求天津市规划局履行法定职责的证明材料。因此,请求撤销一审判决和被诉复函。
二审裁判结果:一审法院判决驳回张志成的诉讼请求错误,应予以纠正。张志成上诉请求撤销一审判决和被诉复函,应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(三)项、第八十九条第一款第(二)项的规定,判决:一、撤销北京市第一中级人民法院(2015)一中行初字第67号行政判决;二、撤销中华人民共和国住房和城乡建设部二〇一四年三月二十四日作出的建复函字(2014)91号复函;三、中华人民共和国住房和城乡建设部于本判决生效后六十日内张志成的行政复议申请重新作出处理。
 
  再审诉讼请求:住建部提出再审申请,请求:(1)撤销北京市高级人民法院(2015)高行终字第1211号行政判决;(2)依法改判,维持住建部2014年3月24日作出的建复函字[2014]91号复函;(3)本案一、二审及再审诉讼费用全部由张志成承担。
 
  二、终审法院认为
 
  根据《行政复议法实施条例》第二十一条第一项的规定,申请人认为被申请人不履行法定职责的,应当提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料。本案中,张志成认为天津市规划局未履行查处违法建设的法定职责,向住建部申请行政复议,应当提供曾经要求天津市规划局依法履行法定职责的证明材料。《行政复议法实施条例》第二十九条规定,行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的,行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的,视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。由于张志成在其行政复议申请书中未清楚表述其是否曾向天津市规划局申请履行查处违法建设的法定职责,亦未向住建部提交其向天津市规划局申请履行查处违法建设的法定职责的证明材料,故住建部作出补正通知,告知张志成补正前述证明材料,于法有据。张志成在收到住建部的补正通知后,仅提供了住建部稽查办公室建稽举(一)转(2013)568号函。本院认为,住建部稽查办公室将张志成所提供的举报材料函转天津市规划局,属于行政机关上下级之间的内部监督指导行为,不应视为张志成已按法定形式向天津市规划局提出履行法定职责的申请。因此,住建部作出本案被诉复函,并无不当。一审判决据此驳回张志成的诉讼请求正确。二审判决撤销被诉复函并由住建部重新作出处理,并无必要。鉴于住建部已根据生效判决重新作出了行政复议决定,为减少讼累,本案不宜指令再审。
 
  综上,住建部的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定:驳回再审申请人中华人民共和国住房和城乡建设部的再审申请。
 
  三、案情简要分析
 
  (一)对于行政相对人提交的证明其申请过行政机关履行法定职责的材料,在不符合行政诉讼法第三十八条关于证明其向行政机关申请过的证据要求的情况下,复议机关是否具有调查核实的义务?
 
  本案中,北京市高级人民法院二审认为,张志成已经提供相关举报材料由住建部的稽查办公室函转天津市规划局的具体函号,在张志成确实无法取得该转办函的情况下,住建部既未向天津市规划局核实相关事实,亦未通过其他途径调取相关证据,而迳行作出被诉复函,属事实依据不足。据此,北京市高级人民法院撤销住建部二○一四年三月二十四日作出的建复函字[2014]91号复函,并责令住建部在判决生效后六十日内对张志成的行政复议申请重新作出处理。然而,在再审中,最高人民法院对北京市高级人民法院的上述观点却没有认可,而是支持了一审法院的裁决。由此,可知对于行政相对人提交的证明其申请过行政机关履行法定职责的材料,在不符合行政诉讼法第三十八条关于证明其向行政机关申请过的证据要求的情况下,复议机关不具有调查核实的义务。
 
  (二)上级行政机关将行政相对人提交的申请下级行政机关履行法定职责的申请材料转交下级行政机关,可否视为行政相对人向下级行政机关提交了要求其履行法定职责的材料?
 
  从法院查明的事实可知,张志成于2014年2月向住建部邮寄行政复议申请书,住建部于同月28日收到行政复议申请书。2014年3月5日,住建部作出补正通知。张志成向住建部提交《补正行政复议答复书》,称:其从住建部的稽查办公室查询获悉其提交的举报材料已由该办公室函转天津市规划局查处,函号为建稽举(一)转(2013)568号。后两月有余,天津市规划局未对违法建设进行查处。2014年3月24日,住建部作出答复函,内容为:“张志成:你递交的补正材料收悉,补正材料不符合《补正行政复议申请通知书》的要求。你认为天津市规划局未履行你材料中提及的转办函(建稽举[—]转[2013]568号)的要求,可以向原发函部门反映”。张志成不服,向北京市第一中级人民法院提起本案诉讼。在审理的过程中,张志成主张住建部的转办函(建稽举[—]转[2013]568号)视为其向下级行政机关提出过要求其履行法定职责的证明材料。一审法院对此主张未予认可,二审法院予以认可,再审法院对不予认可。其中,最高人民法院认为住建部稽查办公室将张志成所提供的举报材料函转天津市规划局,属于行政机关上下级之间的内部监督指导行为,不应视为张志成已按法定形式向天津市规划局提出履行法定职责的申请。基于此可知,上级行政机关将行政相对人提交的申请下级行政机关履行法定职责的申请材料转交下级行政机关,并不等于行政相对人向下级行政机关提交了要求其履行法定职责的材料。
 
  四、行政法律师观点
 
  (一)对于行政相对人提交的证明其向行政机关申请履行法定职责的材料,在不符合行政诉讼法第三十八条关于证明其向行政机关申请过的证据要求的情况下,复议机关不具有调查核实的义务。
 
  (二)上级行政机关将行政相对人提交的申请下级行政机关履行法定职责的申请材料转交下级行政机关,并不等于行政相对人向下级行政机关提交了要求其履行法定职责的材料。

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