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对于未按照法定的方式、步骤、顺序和时限履行职责的行为,人民法院在审查时会认定其程序违法,作出确认违法的判决
发布时间:2018-05-28 11:09
  在行政诉讼实践中,对于被诉行政机关程序违法的行为,人民法院会如何判决?行政相对人受到的损失又如何得到救济?专业的行政法律师通过唐道武诉南郑县人民政府案,对此问题进行分析总结以望为大家在确认违法判决方面提供一些参考或启发。
 
 
一、基本案情简介
 
  上诉人(原审原告):唐道武
  被上诉人(原审被告):南郑县人民政府
 
  一审法院:陕西省汉中市中级人民法院
二审法院:陕西省高级人民法院
 
一审诉讼请求:请求确认南郑县政府征地程序违法
 
  法院查明事实:原告唐道武在南郑县大河坎镇李家营村5组建有房屋。被告南郑县政府于2010年启动修建天汉大道延伸段工程,该项目为汶川地震灾后恢复重建项目。陕西省人民政府(以下简称陕西省政府)于2011年12月31日作出《关于南郑县2011年度第一批次农用地转用土地征收和收回国有土地使用权的批复》(陕政土批〔2011〕1027号)(以下简称1027号批复),批准征收南郑县大河坎镇李家营村、三花石村、卢家沟村、胡家营乡塘坎村等村组部分集体土地。2012年12月13日,南郑县政府作出《征收土地方案公告(灾后重建)》(〔2012〕第75号)并在征地村组进行了张贴。2012年12月27日,南郑县国土资源局拟订《南郑县征地补偿安置方案公告》(〔2012〕第80号)征求意见,2013年3月5日,南郑县大河坎镇李家营村召集被拆迁户召开天汉大道延伸段拆迁动员会,会上宣传学习了经南郑县政府批准的《关于大河坎镇天汉大道南段片区项目集体土地征收补偿安置办法的批复》,原告唐道武参加了此次会议。2013年3月5日、3月27日、12月8日、2014年4月23日,项目指挥部会同李家营村委多次召开5组村民会议和村民代表会议,研究讨论征地补偿款分配方案。2014年5月30日,李家营村5组确定了《土地款分配方案》,包括原告在内的村民均领取了征地补偿款。
 
  一审裁判结果:依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定:”国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”南郑县政府有实施本次征地的职权。经陕西省政府批准征收南郑县大河坎镇李家营村、三花石村、卢家沟村、胡家营乡塘坎村等村组部分集体土地后,南郑县政府在征地村组张贴了《征收土地方案公告(灾后重建)》。《南郑县征地补偿安置方案公告》征求意见。南郑县大河坎镇李家营村召开天汉大道延伸段拆迁动员会,会上宣传学习了经南郑县政府批准的《关于大河坎镇天汉大道南段片区项目集体土地征收补偿安置办法的批复》。村民代表会议研究确定征地补偿款分配方案,包括原告在内的村民均领取了集体土地征地补偿款。因此本次征地实施程序符合《陕西省建设项目统一征地办法》的规定。参照陕西省政府《陕西省建设项目统一征地办法》第二条第二款规定:”本办法所称统一征地是指根据建设项目需要,经国务院或者省人民政府批准后,由县级以上人民政府统一组织实施,将农民集体所有土地征为国有的行为。”因此实施征地前进行预征公告、告知预征听证、对调查结果签字确认等程序是陕西省政府批准征地前的程序,不属于本次被告南郑县政府实施征地程序。对原告唐道武主张被告南郑县政府在土地征收批复文件下达后10日内,未公告批复结果,剥夺了原告的批复结果知情权的理由,经查,虽然被告没有提交证据证明是否在收到批准文件10日发布公告,这是一个瑕疵,但被告南郑县政府于2012年12月13日在征地村组张贴、公告了《征收土地方案公告(灾后重建)》,并未剥夺原告的批复结果知情权;对于原告主张被告未依法对补偿安置方案进行公告,剥夺了原告的土地补偿知情权和补偿安置方案的听证权,经查,被告在取得征地批文后,南郑县国土资源局拟订《南郑县征地补偿安置方案公告》征求意见,南郑县大河坎镇李家营村召开天汉大道延伸段拆迁动员会,会上宣传学习了经南郑县政府批准的《关于大河坎镇天汉大道南段片区项目集体土地征收补偿安置办法的批复》,唐道武本人参加此次会议,故该起诉理由不成立。综上,被告南郑县政府实施本次征地程序符合法律规定;原告起诉的理由依法不能成立,其诉讼请求本院依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决:驳回原告唐道武的诉讼请求,案件受理费50元由原告唐道武承担。
 
  二审诉讼请求:(一)原判认定事实错误;(二)原审判决遗漏对《南郑县征地补偿安置方案公告》是否在上诉人村组内张贴这一重要事实的审查认定;(三)被上诉人作为征地实施单位,应当依法制定《征收土地方案公告》、《南郑县征地补偿安置方案公告》并在被征地人村组进行张贴公告;(四)被上诉人在庭审中未提交涉案征地测定界限或红线图;(五)被上诉人实施的预征收公告程序违法,被上诉人第二次作出预征公告后,未重新向被征地农民告知听证权利,程序违法;(六)被上诉人提交的征地补偿安置标准是汉政发〔2006〕33号文《汉中市征地补偿安置办法的通知》,而本案的征地批文是1027号批复。被上诉人在2012年征地适用的补偿标准是2006年的标准,侵犯了被征地农民的公平补偿安置权。请求:撤销汉中市中级人民法院(2015)汉中行初字第00012号行政判决,将本案发回重审或改判确认南郑县政府征收上诉人房屋及房屋所占集体土地违法。
 
  二审答辩诉称:(一)原审判决认定事实清楚。1.上诉人领取本案征地涉及的征地补偿款是客观事实。被上诉人征收的土地是村集体所有,征地补偿款由上诉人所在村组按村民意见分配给村民。上诉人认为领取了土地补偿款与其房屋所占土地无关,将该征地行为与其房屋所占土地分割开来,不尊重事实,其理由不能成立。2.被上诉人提交的南郑县大河坎镇李家营村村民大会的会议记录,证明了被上诉人进行了广泛宣传、动员,并征求多方意见,不能以上诉人个人没有参加而否定开会宣传、学习、动员的事实。3.被上诉人作出《征收土地方案公告(灾后重建)》,不但进行了宣传,而且在上诉人所在村组进行了张贴,有张贴后的照片和村委会证明证明。(二)上诉人对《征收土地方案公告(灾后重建)》和《南郑县征地补偿安置方案公告》均进行了公告。广大村民均已知情且在入户调查表上签字,领取了土地分配款。(三)被上诉人公告行为并不违法。被上诉人第一次张贴公告时,将征地补偿费确定为60000元/亩,广大村民无异议,表示不要求听证,后将补偿费调高,村民是认同的。(四)《汉中市征地补偿安置办法的通知》(汉政发〔2006〕33号)对征地补偿安置的原则、方法、程序进行了明确。该文件是汉中市征地的指导性文件,该文件并未规定具体的补偿数额。请求:驳回上诉,维持原判。
 
  二、终审法院认为
 
  行政机关作出行政行为时,应遵循法定的方式、步骤、顺序和时限,否则即构成程序违法。《征收土地公告办法》第四条规定:”被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告,该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”本案中,南郑县政府未能提供证据证明其在上述规定的期限内将《征收土地方案公告(灾后重建)》在上诉人村组予以公告。因此,属程序违法。但鉴于南郑县政府在陕西省政府于2011年12月31日作出1027号批复后,已于2012年12月15日在上诉人唐道武所在村组将《征收土地方案公告(灾后重建)》予以公告。上诉人唐道武主张其权利受到影响与事实不符,南郑县政府的征地程序轻微违法。上诉人唐道武认为南郑县政府未在10日内进行公告,程序违法,本院予以支持。原审判决驳回上诉人诉讼请求不当,本院予以纠正。
 
  关于上诉人唐道武提出的被上诉人南郑县政府未依法对《南郑县征地补偿安置方案公告》进行公告,剥夺了其土地补偿知情权和补偿安置方案的听证权的上诉理由。经查,《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定:”市、县人民政府土地行政主管部门根据批准的征收土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。”据此,上诉人唐道武认为南郑县政府未就《南郑县征地补偿安置方案公告》进行公告,缺乏法律依据,故该上诉理由不予支持。
 
  综上,上诉人唐道武关于南郑县政府征地程序违法的上诉理由成立,依法应予支持。上诉人唐道武的其他上诉理由不能成立,依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、第七十四第第一款第(二)项的规定,判决:一、撤销汉中市中级人民法院(2015)汉中行初字第00012号行政判决;二、确认南郑县政府依据陕西省政府《关于南郑县2011年度第一批次农用地转用土地征收和收回国有土地使用权的批复》(陕政土批〔2011〕1027号)征收土地程序违法。二审案件受理费50元,由被上诉人南郑县人民政府负担。本判决为终审判决。
 
 
  三、案情简要分析
 
  (一)南郑县人民政府未在法定的期限内将《征收土地方案公告(灾后重建)》在上诉人唐道武所在村组予以公告,此行为是一般性的程序瑕疵,还是程序违法?
 
  《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定:”国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《征收土地公告办法》第四条规定:”被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告,该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”本案中,南郑县人民政府未能提供证据证明其在上述规定的期限内将《征收土地方案公告(灾后重建)》在上诉人村组予以公告,应由其承担举证不能的责任,即应认定南郑县政府未在法定的期限内将《征收土地方案公告(灾后重建)》在上诉人唐道武所的在村组予以公告。根据行政程序单行法的一般规定可知,行政机关作出行政行为时,应遵循法定的方式、步骤、顺序和时限,否则即构成程序违法。二审法院认为一审法院认定的被上诉人南郑县政府未在法定限期内公告征收土地方案属于程序瑕疵有误,应认定被上诉人的行为属于程序违法。
 
  (二)经司法审查,行政机关的行为被认定为程序违法,人民法院应如何裁判?
 
  《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为:(1)行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;(2)行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一,不需要撤销或者判决履行的,人民法院判决确认违法:(1)行政行为违法,但不具有可撤销内容的;(2)被告改变原违法行政行为,原告仍要求确认原行政行为违法的;(3)被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行没有意义的。”本案中,二审法院认定了被上诉人南郑县政府征收土地的程序违法,根据《行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、第七十四第第一款第(二)项的规定依法撤销了一审法院的判决,确认南郑县政府依据陕西省政府《关于南郑县2011年度第一批次农用地转用土地征收和收回国有土地使用权的批复》征收土地程序违法。同时,《行政诉讼法》第七十六条规定“人民法院判决确认违法或者无效的,可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的,依法判决被告承担赔偿责任。”据此规定,结合本案,由于南郑县政府征收土地程序违法的行为已无补救的必要,亦未对上诉人唐道武造成损失,所以二审法院仅确认被上诉人南郑县政府的征地程序违法,而未判决其釆取补救措施或赔偿被上诉人的损失。
 
  四、行政法律师观点
 
  (一)对于行政机关未按照法定的方式、步骤、顺序和时限履行职责的行为,如要其有采取补救措施、者进行赔偿的必要或者对行政相对人造成了实际影响,人民法院在审查时会认定其程序违法或程序轻微违法;在程序具有问题的情况下,排除程序违法和轻微违法的情况下,人民法院会认定其程序存在瑕疵,忽略不计,视为合法。
 
  (二)如果被人民法院确认违法的行政行为给行政相对人造成了损失或者可以采取补救措施补救的,人民法院可以根据《行政诉讼法》》第七十六条在判决确认违法的同时,同时判决责令被告采取补救或判决被告承担赔偿责任。若未给行政相对人造成了损失或者没有必要采取补救措施补救的,人民法院仅会判决确认违法。

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