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缺失或颠倒行政程序之步骤的行政行为可以撤销,若撤销会对公共利益造成损害,应确认违法
发布时间:2018-05-29 15:58
  在行政法治观念不强的情况下,行政机关作出的行政行为存在大量违反法定程序的情形,在不同程度上会对行政相对人的程序或实体权利造成影响。对此,人民法院作出何种判决对行政相对人的权益有着重要影响。本文通过对安业公司诉太原市政府再审案,对此进行分析总结,以望为大家提供一些参考或者启发。
 
  一、基本案情简介
 
  再审申请人(一审原告、二审上诉人)山西省安业集团有限公司
  再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)山西省太原市人民政府
 
  一审诉讼请求:要求确认被告太原市人民政府并政收告(2014)018号行政征收决定违法
 
  一审查明事实:安业公司于2004年4月和2005年10月先后办理了双塔西街162号的《国有土地使用证》,并于2006年3月1日办理了《房屋产权证》。太原市政府为实施解放南路长治路改造道路建设,于2014年4月4日发布并政收告〔2014〕018号《太原市人民政府为实施解放南路长治路改造道路建设涉及收回迎泽大街以南,中心街以北部分国有土地使用权的通告》(以下简称《通告》),并公示于2014年4月10日《太原日报》、山西省太原市国土资源局网站收地专栏。该《通告》告知各有关单位和住户,市政府决定收回解放南路长治路道路建设所涉及87个单位776.85亩的国有土地使用权。涉及的单位和住户自通告发布之日起15日内带有关土地手续到太原市国土资源局办理土地使用权注销手续;逾期不交回的,将予以注销。《通告》载明所涉安业公司两幅土地的面积分别为7.77平方米、741.73平方米,共749.5平方米。
 
  一审裁判结果:驳回原告安业公司要求确认被告太原市人民政府并政收告(2014)018号行政征收决定违法的诉讼请求。
 
  二审诉讼请求:被上诉人通告收回土地未明确四至界线,原审判决以基于公共利益需要,认定被上诉人的行政行为合法,与法相悖。被上诉人《通告》要求上诉人自通告发布之日起15日内办理土地使用证注销手续,逾期不办理的,将予以注销于法无据,有滥用权力之嫌。一审判决仅以“依法收回的国有土地,可直接办理注销登记”为由,认定通告事项不违反法律规定,属适用法规不当,也不符合法律规定。被上诉人收回土地使用权的行为严重违反法定程序,首先被上诉人以《通告》形式告知上诉人收回土地使用权,缺乏法律依据,且收回土地用途不符合太原市城市建设总体规划,违反城市规划法,也违反收回国有土地使用权的听证程序。其次,被上诉人收回土地使用权,应当根据土地使用的实际年限和开发土地的实际情况给予补偿,但被上诉人并未作出任何形式的补偿工作。
 
  二审查明事实:同一审法院查明事实。
 
  二审裁判结果:驳回上诉,维持原判。
 
  再审诉讼请求:请求撤销山西省高级人民法院终审判决。理由有:第一,太原市政府在补偿事宜均未落实的情况下,直接作出收回土地使用权的决定属于程序违法;第二,国有土地使用权收回的主体是人民政府的土地行政主管部门,太原市政府作为地市一级的人民政府直接作出收回国有土地使用权的决定,属于滥用行政权力;第三,收回国有土地使用权必须符合土地利用总体规划和城市总体规划,同时规划手续的办理须经论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见,修改规划的应当依法办理审批程序报批。本案中,太原市政府在道路改造的规划手续未经法定程序办理的情况下即直接决定收回国有土地使用权,属于程序违法;第四,《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规均规定,土地使用权在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,国家可以依照法律程序提前收回。太原市政府的收地行为显然与法律规定的'特殊情况'不符,收地决定作出至今已有两年之久,而道路改造项目并未开工建设,显然与我国依法行政、合理行政的基本原则相违悖;第五,根据正当程序原则以及相关法律规定,国家行政机关在作出涉及公民、法人或者其他组织切身利益的决定前,应当告知相对人决定的事实、理由和依据,并听取当事人的陈述和申辩,作出行政决定后,应当将该决定书面送达行政相对人。太原市政府自始至终没有向安业公司送达收回国有土地使用权的书面决定,也没有告知收回国有土地使用权决定的任何事实、理由和依据,更没有听取安业公司的陈述和申辩,取而代之的是仅仅在太原市国土资源局网站收地专栏以通告的形式公示了收回安业公司土地的面积共计749.5平方米(具体四至范围不清)。综上,太原市政府的行政行为明显程序不当,属于违法行政。原审法院判决驳回安业公司的诉讼请求不当,应依法予以撤销。
 
  再审查明事实:同一审、二审查明的事实。
 
  二、终审法院认为
 
  本案中,因实施道路建设改造工程的需要,太原市政府与相关职能部门可以依法收回国有土地使用权,但应当遵循法定的程序和步骤并应依法及时解决补偿问题。在本案中,太原市政府收回安业公司拥有使用权的749.5平方米土地时,既未听取安业公司的陈述申辩,也未对涉案土地的四至范围作出认定,尤其是至今尚未对安业公司进行任何补偿,不符合《土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条以及《征补条例》第八条、第十三条、第二十七条等规定的精神,依法应予以撤销。但考虑到相关道路建设改造工程确属公共利益需要,因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定,对太原市政府以《通告》形式收回安业公司749.5平方米国有土地使用权的行政行为应确认违法。今后如因道路建设改造实际使用安业公司相应土地,安业公司有权主张以实际使用土地时的土地市场价值为基准进行补偿;安业公司也有权要求先补偿后搬迁,在未依法解决补偿问题前,安业公司有权拒绝交出土地。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十八条之规定,判决:一、撤销山西省高级人民法院(2015)晋行终字第50号行政判决和山西省太原市中级人民法院(2014)并行初字第43号行政判决;二、确认再审被申请人山西省太原市人民政府并政收告〔2014〕018号《太原市人民政府为实施解放南路长治路改造道路建设涉及收回迎泽大街以南,中心街以北部分国有土地使用权的通告》中有关收回山西省安业集团有限公司749.5平方米国有土地使用权的行政行为违法;一、二审案件受理费共计100元,由再审被申请人山西省太原市人民政府负担。本判决为终审判决。
 
  三、案情简要分析
 
  (一)太原市政府与相关职能部门收回国有土地使用权的方式和程序是否合法?
 
  从法院查明的事实可知,太原市政府为实施解放南路长治路改造道路建设,于2014年4月4日发布《通告》,告知各有关单位和住户,市政府决定收回解放南路长治路道路建设所涉及87个单位776.85亩的国有土地使用权。涉及的单位和住户自通告发布之日起15日内带有关土地手续到太原市国土资源局办理土地使用权注销手续;逾期不交回的,将予以注销。一审、二审法院认为,太原市政府收回土地使用权的行政行为于法有据,没有损害行政相对人的利益,于是驳回了再审申请人的诉讼请求。但在最高人民法院的再审过程中,认为太原市政府的收回土地使用权的行为在实体法方面具有法律依据,但在程序上存在丢失和颠倒相关步骤的违法行为,严重损害了再审申请人的陈述、申辩等重要程序性权利,进而影响到再审申请人实体权利。故,太原市政府的行为属于行政程序违法的行为,依法应于撤销。由此裁判可知,对于行政程序严重违法,损害行政相对人的程序性权利,进而影响行政相对人实体权利的行为,应当依据《行政诉讼法》第七十条予以撤销。
 
 
  (二)对于影响公共利益的违法行政行为,如何界定公共利益,人民法院应该如何判决?
 
  本案中,最高人民法院经审查认为太原市政府收回土地使用的行为是程序严重违法的行为,依法应予以撤销,但考虑到相关道路建设改造工程确是公共利益需要,根据《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定,对太原市政府以《通告》形式收回安业公司749.5平方米国有土地使用权的行政行为应确认违法。由此可知,对应该予以撤销的行政行为如果出于公共利益的需要而为之,撤销之后会对公共利益造成重大损害的,人民法院会不予撤销,而是判决确认其行政行为违法,本案即是如此。那么,本案中的公共利益如何认定呢?在我国法律体系中,《宪法》《物权法》《城市房地和产管理法》等法律法规均有对公共利益的表述,但对于公共利益的概念和内涵却没有明确的规定,在实践中亦存在着对公共利益难以界定的问题。通过查阅资料可知,学界关于公共利益的界定一般采用法定性标准、公众受益性标准、用途效果标准以及可持续发展等标准,对行政诉讼实践具有一定的参考意义。审视本案,对于太原市政府收回土地使用权建设道路行为符合上述相关标准,最高人民法院不予撤销太原市政府行政行为的作法没有什么不妥。
 
  四、裁判规则总结
 
  (一)行政机关缺失或者颠倒法定程序之步骤的行政行为属于行政程序违法的行为,损害行政相对人重要程序性权利,进而影响行政相对人实体权利的,依据行政诉讼法,人民法院可以判决撤销该行为。
 
  (二)若撤销行政行为会给公共利益造成重大损害,人民法院会依据《行政诉讼法》第七十四条确认该行政行为违法。但在现在的法律架构内,公共利益没有清晰明确的内涵,但可以参考学界提出的法定性标准、公众受益性标准、用途效果标准以及可持续发展等标准进行界定。

 
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