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未按照法定的方式和步骤作出行政行为属于行政程序违法,法院会根据《行政诉讼法》第七十四条的规定决定撤销还是确认该行政行为违法
发布时间:2018-05-28 11:23
  在行政诉讼实践中,受我国重实体轻程序的法律文化传统的影响,行政相关存在着不少程序违法实体不违法的情形。对此,人民法院是严格按照法律规定进行裁判,还是考虑到司法资源、对当事人利益影响以及裁决传统等因素进行灵活裁判?本文通过沈阳博思堂文化传媒有限公司大连分公司诉大连市沙河口区人力资源和社会保障局、大连市人力资源和社会保障局案进行分析总结,以望为大家提供一些参考或启发。
 
  一、基本案情简介
 
  上诉人(原审原告)沈阳博思堂文化传媒有限公司大连分公司
  被上诉人(原审被告)大连市沙河口区人力资源和社会保障局
  被上诉人(原审被告)大连市人力资源和社会保障局
 
 
  一审法院:辽宁省大连市沙河口区人民法院
  二审法院:辽宁省大连市中级人民法院
 
  一审诉讼请求:请求法院撤销被告区人社局于2015年11月4日作出的沙人社工伤认字第03150121号《工伤认定决定书》
 
  一审查明事实:2015年3月12日,原告单位员工第三人杨红受单位指派到普兰店新华国际项目开会。下午14时许,第三人在返回途中至普兰店市火车站附近十字路口南山路与中心路交汇口处时,被三轮摩托车撞倒受伤,随后前往医院治疗。普兰店市公安局交通警察大队于2015年4月2日认定三轮摩托车司机负该起交通事故的全部责任,第三人无责任。2015年4月9日,原告就第三人杨红受伤一事向被告区人社局申请工伤认定,被告区人社局于2015年4月10日作出沙人社工伤认字第03150121号工伤认定决定,主要内容为:2015年3月12日14时许,该公司员工杨红在普兰店新华国际项目开会返回途中,在普兰店市火车站附近十字路口南山路与中心路交汇口处,不慎被三轮车撞倒,导致其右上身及大腿内侧受伤,随后前往普兰店市中心医院治疗,返回大连后,又前往大连医科大学附属第二医院治疗;伤害部位为右肩、右肘、双下肢;诊断结论为右肩右肘双下肢软组织挫伤,右肩袖损伤;第三人受到事故伤害符合《工伤保险条例》第十四条第(五)项规定,属于认定工伤范围,现予以认定工伤。该工伤认定决定书向原告及第三人送达后,第三人杨红向被告区人社局提出更改工伤认定申请。2015年10月19日,大连市劳动能力鉴定委员会出具《委托伤病关系鉴定结论通知单》,主要内容为:受大连市沙河口区人力资源和社会保障局委托,现将大连市劳动能力鉴定中心于2015年9月22日为杨红所做委托伤病关系鉴定结论,通知如下:颈间盘突出症,评定为:颈间盘突出症与外伤有关。2015年11月3日,被告区人社局作出《更改工伤认定决定书通知书》,主要内容为:”沈阳博思堂文化传媒有限公司大连分公司:我局于2015年4月10日作出的沙人社工伤认字第03150121号《工伤认定决定书》,由于事故人杨红在治疗过程中新增诊断‘颈间盘突出症’,经鉴定‘颈间盘突出症与外伤有关’,我局现更正沙人社工伤认字第03150121号《工伤认定决定书》,伤害部位/职业病名称中增加‘颈部’,诊断结论中增加‘颈间盘突出症与外伤有关’。原认定编号不变。特此通知”。次日,被告区人社局作出更正后新的沙人社工伤认字第03150121号《工伤认定决定书》,即案涉原行政行为。原告不服,提起行政复议申请。被告市人社局于2016年2月22日作出大人社行复决字〔2015〕025号行政复议决定,撤销被告区人社局于2015年11月4日作出的沙人社工伤认字第03150121号《工伤认定决定书》,维持其2015年4月10日作出的沙人社工伤认字第03150121号《工伤认定决定书》。第三人杨红不服,就市人社局的行政复议决定提起行政诉讼,被告市人社局于2016年5月4日作出决定,撤销大人社行复决字〔2015〕025号行政复议决定,杨红撤回起诉。被告市人社局于2016年5月31日重新作出大人社行复决字〔2015〕025-1号行政复议决定:维持被告区人社局于2015年11月4日作出的沙人社工伤认字第03150121号《工伤认定决定书》。
 
  一审裁判结果:依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定,判决:驳回原告沈阳博思堂文化传媒有限公司大连分公司的诉讼请求。
 
  二审诉讼请求:请求撤销原审判决,改判撤销被诉工伤认定决定及行政复议决定。主要理由是:一、被上诉人区人社局没有依据新证据作出变更工伤认定决定的法定职权,有权变更的机关应为被上诉人市人社局。二、被诉工伤认定决定依据的证据应严格限定在”出院病案”的范围内。根据《大连市工伤认定工作规定》第二十三条之规定,只有在住院治疗时,出现急诊或者初诊病历资料记载的伤残部位与出院病志不一致或者有遗漏的,才能变更工伤认定决定。三、被上诉人区人社局在变更工伤认定决定前未给予上诉人陈述和申辩的权利,致使上诉人丧失收集证据的最佳时间,行政程序违法。
 
  二审查明事实:与一审法院相同。
 
  二、二审法院认为
 
  本案中,针对原审第三人杨红所受事故伤害,被上诉人区人社局先后作出两份编号相同、工伤部位不同的工伤认定决定。由于被上诉人区人社局于2015年11月4日作出被诉工伤认定决定前,曾作出并向上诉人博思堂分公司邮寄了《更改工伤认定决定书通知书》,故被诉工伤认定决定已经更改了被上诉人区人社局于2015年4月10日作出的工伤认定决定,并不违反前述行政法基本原则。但是,先后两份工伤认定决定编号相同,且被诉工伤认定决定本身未提及在先作出的工伤认定决定,很容易造成当事人以外的社会公众的认知混乱和误解,故被上诉人区人社局的工伤认定决定更改程序不当。另外,《大连市工伤认定工作规定》(大人社发〔2011〕79号)第十六条规定,”人力资源和社会保障行政部门受理工伤认定申请后,应向受事故伤害的职工所在用人单位送达《伤亡事故举证通知书》,并规定在10个工作日内予以举证。用人单位在规定的时限内未予举证或未提出证据的,视其对受伤害职工或者其近亲属、工会组织的工伤认定申请及证据材料无异议,人力资源和社会保障行政部门经调查核实后,将依法作出工伤认定决定。”根据被上诉人区人社局的自述,其是根据原审第三人的申请作出更改工伤认定决定的行政行为。该行为所涉伤害部位已超出上诉人博思堂分公司申请工伤时所涉伤害部位的范围。虽然并无法律法规对更改工伤认定决定的程序作出明确规定,但从行政程序正当性的原则出发,被上诉人区人社局应当按照前述规定履行相应程序。现被上诉人区人社局未对上诉人博思堂分公司进行更改前的告知并给予其陈述、申辩和举证的权利,行政程序违法。但鉴于上诉人博思堂分公司在本案一、二审庭审时均未提出证据证明原审第三人杨红颈部所受伤害不是工伤,若以此为由撤销被诉工伤认定决定,不利于对当事人合法权益的保护,故对于上诉人博思堂分公司以此为由撤销被诉工伤认定决定的主张,本院不予支持。
 
  综上,被上诉人区人社局作出被诉工伤认定决定职权合法、结论正确,但程序违法。被上诉人市人社局在受理上诉人博思堂分公司的行政复议申请后,依法履行了通知答复、书面审查等程序,其作出维持原行政行为的行政复议决定,程序合法,但其结论不当,依法应予撤销。原审判决驳回上诉人博思堂分公司的诉讼请求结论亦不当,本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项、第七十九条、第八十九条第一款第(二)项之规定,判决:一、撤销大连市沙河口区人民法院(2016)辽0204行初48号行政判决;二、撤销原审被告大连市人力资源和社会保障局于2016年5月31日作出的大人社行复决字〔2015〕025-1号行政复议决定;三、确认原审被告大连市沙河口区人力资源和社会保障局于2015年11月4日作出沙人社工伤认字第03150121号《工伤认定决定书》的行政行为程序违法。
 
  三、案情简要分析
 
  (一)被上诉人区人社局先后就同一工伤认定事项以相同的编号作出两份内容不同的工伤认定决定,且未给予上诉人博思堂分公司进行陈述、申辩和举证机会,是否属于程序违法?
 
  本案中,经法院查明被告区人社局于2015年4月10日作出沙人社工伤认字第03150121号工伤认定决定,主要内容为:伤害部位为右肩、右肘、双下肢;诊断结论为右肩右肘双下肢软组织挫伤,右肩袖损伤;第三人受到事故伤害符合《工伤保险条例》第十四条第(五)项规定,属于认定工伤范围,现予以认定工伤。2015年11月3日,被告区人社局作出《更改工伤认定决定书通知书》,主要内容为:”我局于2015年4月10日作出的沙人社工伤认字第03150121号《工伤认定决定书》,由于事故人杨红在治疗过程中新增诊断‘颈间盘突出症’,经鉴定‘颈间盘突出症与外伤有关’,我局现更正沙人社工伤认字第03150121号《工伤认定决定书》,伤害部位/职业病名称中增加‘颈部’,诊断结论中增加‘颈间盘突出症与外伤有关’。原认定编号不变。特此通知”。由此事实可知,被上诉人区人社局先后两次作出了工伤认定决定,二者的编号完全相同,第二次是第一次工伤认定决定的直接修改,在此过程中,被上诉人区人社局并未告知和听取上诉人陈述、申辩和举证等权利。
 
  根据行政法和行政程序法的一般规定可知,行政机关可以基于正当理由对原行政行为进行修改或更正,但考虑的行政行为的确定力、公定力以及拘束力等性质,行政机关对原行政行为进行修改或更正,应严格按照法律规定的程序进行,不得侵害行政相对人和第三人的程序性权利和实体性权利。本案中,被上诉人区人社局并未严格按照行政程序规定的方式和步骤作出行政行为,侵害了行政相对人和第三人的权利,属于程序违法,对此二审法院予以认定并无不妥。
 
  (二)行政行为程序被认定违法,是否会必然导致撤销的法律后果?
 
  《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为:(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。第七十四条规定行政行为有下列情形之一的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为:(一)行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;(二)行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的;行政行为有下列情形之一,不需要撤销或者判决履行的,人民法院判决确认违法:(一)行政行为违法,但不具有可撤销内容的;(二)被告改变原违法行政行为,原告仍要求确认原行政行为违法的;(三)被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行没有意义的。由上述法律规定可知,对于行政程序违法的行政行为,人民法院可以判决撤销或部分撤销行政行为,但具有第七十四条规定的法定情形的人民法院可以判决确认违法,但不予撤销。本案中,被上诉人区人局社的工伤认定决定被人民法院认定为程序违法,可据此撤销该行政行为。但考虑到上诉人博思堂分公司在本案一、二审庭审时均未提出证据证明原审第三人杨红颈部所受伤害不是工伤,区人社局虽有程序违法,但未对诉人博思堂分公司的权利产生实际影响。若撤销被诉工伤认定决定,亦不利于对当事人合法权益的保护。故,二审法院未予撤销,而是确认违法。
 
  四、裁判规则总结
 
  (一)行政机关未按照法定的方式和步骤作出行政行为属于行政程序违法,根据违法程度,人民法院可以判决撤销或者确认该行政行为违法。
 
  (二)行政行为的程序违法,并不会必然导致人民法院撤销该行政行为。人民法院会根据《行政诉讼法》第七十四条的规定决定撤销还是确认该行政行为违法。

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